【专任使】

夫吏之与民,犹工人之操器。易器而操之,其始莫不龃龉而不相得。是故虽有长才异能之士,朝夕而去,则不如庸人之久且便也。自汉至今,言吏治者,皆推孝文之时,以为任人不可以仓卒而责其成功。又其三岁一迁,吏不可为长远之计,则其所施设一切出于苟简。此天下之士,争以为言,而臣知其未可以卒行也。夫天下之吏,惟其病多而未有以处也,是以扰扰在此。如使五六年或七八年而后迁,则将有十年不得调者矣。朝廷方将减任子,清冗官,则其行之当有所待。而臣以为当今之弊,有甚不可者。

夫京兆府,天下之所观望而化,王政之所由始也。四方之冲,两河之交,舟车商贾之所聚,金玉锦绣之所积,故其民不知有耕稼织纴之劳。富贵之所移,货利之所眩,故其不知有恭俭廉退之风。以书数为终身之能,以府史贱吏为乡党之荣,故其民不知有儒学讲习之贤。夫是以狱讼繁滋而奸不可止,为治者益以苟且,而不暇及于教化,四方观之,使风俗日以薄恶,未始不由此也。今夫为京兆者,戴星而出,见烛而入,案牍笞棰,交乎其前。拱手而待命者,足相蹑乎其庭。持词而求诉者,肩相摩乎其门。憧憧焉不知其为谁,一讯而去,得罪者不知其得罪之由,而无罪者亦不知其无罪之实。如此则刑之不服,赦之不悛,狱讼之繁,未有已也。

夫大司农者,天下之所以赢虚,外计之所从受命也。其财赋之出入,簿书之交错,纵横变化,足以为奸,而不可推究。上之人不能尽知而付吏。吏分职乎其中者,以数十百人,其耳目足以及吾之所不及,是以能者不过粗举其大纲,而不能惟吏之听。贿赂交乎其门,四方之有求者,聚乎其家。天下之大弊,无过此二者。

臣窃以为今省府之重,其择人宜精,其任人宜久。凡今之弊,皆不精不久之故。何者?天下之贤者不可以多得。而贤者之中,求其治繁者,又不可以人人而能也。幸而有一人焉,又不久而去。夫世之君子,苟有志于天下,而欲为长远之计者,则其效不可以朝夕见,其始若迂阔,而其终必将有所可观。今期月不报政,则朝廷以为是无能为者,不待其成而去之。而其翕然见称于人者,又以为有功而擢为两府。然则是为省府者,能与不能,皆不得久也。夫以省府之繁,终岁不得休息,朝廷既以汲汲而去之,而其人亦莫不汲汲而求去。夫吏胥者,皆老于其局,长子孙于其中。以汲汲求去之人,而御长子孙之吏,此其相视,如客主之势,宜其奸弊不可得而去也。

省府之位,不为卑矣。苟有能者而老于此,不为不用矣。古之用人者,知其久劳于位,则时有以赐予劝奖之,以厉其心,不闻其骤迁以夺其成效。今天下之吏,纵未能一概久而不迁,至于省府,亦不可以仓卒而去。吏知其久居而不去也,则其欺诈固已少衰矣。而其人亦得深思熟虑周旋于其间,不过十年,将必有卓然可观者也。

【厉法禁】

昔者圣人制为刑赏,知天下之乐乎赏而畏乎刑也,是故施其所乐者,自下而上。民有一介之善,不终朝而赏随之,是以下之为善者,足以知其无有不赏也。施其所畏者,自上而下。公卿大臣有毫发之罪,不终朝而罚随之,是以上之为不善者,亦足以知其无有不罚也。《诗》曰:“刚亦不吐,柔亦不茹。”夫天下之所谓权豪贵显而难令者,此乃圣人之所借以徇天下也。舜诛四凶而天下服,何也?此四族者,天下之大族也。夫惟圣人为能击天下之大族,以服小民之心,故其刑罚至于措而不用。

周之衰也,商鞅韩非峻刑酷法,以督责天下。然其所以为得者,用法始于贵戚大臣,而后及于疏贱,故能以其国霸。由此观之,商鞅、韩非之刑法,非舜之刑,而所以用刑者,舜之术也。后之庸人,不深原其本末,而猥以舜之用刑之术,与商鞅、韩非同类而弃之。法禁之不行,奸宄之不止,由此其故也。

今州县之吏,受赂而鬻狱,其罪至于除名,而其官不足以赎,则至于婴木索,受笞棰,此亦天下之至辱也。而士大夫或冒行之。何者?其心有所不服也。今夫大吏之为不善,非特簿书米盐出入之间也,其位愈尊,则其所害愈大;其权愈重,则其下愈不敢言。幸而有不畏强御之士,出力而排之,又幸而不为上下之所抑,以遂成其罪,则其官之所减者,至于罚金,盖无几矣。夫过恶暴著于天下,而罚不伤其毫毛;卤莽于公卿之间,而纤悉于州县之小吏。用法如此,宜其天下之不心服也。用法而不服其心,虽刀锯斧铖,犹将有所不避,而况于木索、笞棰哉!

方今法令至繁,观其所以堤防之具,一举足且入其中,而大吏犯之,不至于可畏,其故何也?天下之议者曰:古者之制,“刑不上大夫,”大臣不可以法加也。嗟夫!“刑不上大夫”者,岂曰大夫以上有罪而不刑欤?古之人君,责其公卿大臣至重,而待其士庶人至轻也。责之至重,故其所以约束之者愈宽;待之至轻,故其所堤防之者甚密。夫所贵乎大臣者,惟不待约束,而后免于罪戾也。是故约束愈宽,而大臣益以畏法。何者?其心以为人君之不我疑而不忍欺也。苟幸其不疑而轻犯法,则固已不容于诛矣。故夫大夫以上有罪,不从于讯鞫论报,如士庶人之法。斯以为“刑不上大夫”而已矣。

天下之吏,自一命以上,其莅官临民苟有罪,皆书于其所谓历者,而至于馆阁之臣出为郡县者,则遂罢去。此真圣人之意,欲有以重责之也。奈何其与士庶人较罪之轻重,而又以其爵减耶?夫律,有罪而得以首免者,所以开盗贼小人自新之途。而今之卿大夫有罪亦得以首免,是以盗贼小人待之欤?天下惟无罪也,是以罚不可得而加。如知其有罪而特免其罚,则何以令天下?今夫大臣有不法,或者既已举之,而诏曰勿推,此何为者也?圣人为天下,岂容有此暧昧而不决?故曰:厉法禁自大臣始,则小臣不犯矣。

【抑侥幸】

夫所贵乎人君者,予夺自我,而不牵于众人之论也。天下之学者莫不欲仕,仕者莫不欲贵。如从其欲,则举天下皆贵而后可。惟其不可从也,是故仕不可以轻得,而贵不可以易致。此非有所吝也。爵禄,出乎我者也,我以为可予而予之,我以为可夺而夺之,彼虽有言者,不足畏也。天下有可畏者,赋敛不可以不均,刑罚不可以不平,守令不可以不择,此诚足以致天下之安危而可畏者也。我欲慎爵赏,爱名器,而嚣嚣者以为不可,是乌足恤哉?

国家自近岁以来,吏多而阙少,率一官而三人共之,居者一人,去者一人,而伺之者又一人,是一官而有二人者无事而食也。且其莅官之日浅,而闲居之日长,以其莅官之所得,而为闲居仰给之资,是以贪吏常多而不可禁,此用人之大弊也。

古之用人者,取之至宽,而用之至狭。取之至宽,故贤者不隔;用之至狭,故不肖者无所容。《记》曰:“司马辨论官材,论进士之贤者,以告于王,而定其论。论定然后官之,任官然后爵之,位定然后禄之。”然则是取之者未必用也。今之进士,自二人以下者皆试官。夫试之者,岂一定之谓哉?固将有所废置焉耳。国家取人,有制策,有进士,有明经,有词科,有任子,有府史杂流,凡此者,虽众无害也。其终身进退之决,在乎召见改官之日,此尤不可以不爱惜慎重者也。今之议者,不过曰多其资考,而责之以举官之数。且彼有勉强而已,资考既足,而举官之数亦以及格,则将执文墨以取必于我,虽千百为辈,莫敢不尽与。臣窃以为今之患,正在于任法太过。是以为一定之制,使天下可以岁月必得,甚可惜也。

方今之便,莫若使吏六考以上,皆得以名闻于吏部,吏部以其资考之远近,举官之众寡,而次第其名,然后使一二大臣杂治之,参之以其才器之优劣而定其等,岁终而奏之,以诏天子废置。度天下之吏,每岁以物故罪免者几人,而增损其数,以所奏之等补之,及数而止,使其予夺亦杂出于贤不肖之间,而无有一定之制。则天下之吏,不敢有必得之心,将自奋厉磨淬,以求闻于时。而向之所谓用人之大弊者,将不劳而自去。

然而议者必曰:法不一定,而以才之优劣为差,则是好恶之私有以启之也。臣以为不然。夫法者,本以存其大纲,而其出入变化,固将付之于人。昔者唐有天下,举进士者,群至于有司之门。唐之制,惟有司之信也。是故有司得以搜罗天下之贤士,而习知其为人。至于一日之试,则固已不取也。唐之得人,于斯为盛。今以名闻于吏部者,每岁不过数十百人,使一二三大臣得以访问参考其才,虽有失者,盖已寡矣。如必曰任法而不任人,天下之人,必不可信。则夫一定之制,臣亦未知其果不可以为奸也。

【决壅蔽】

所贵乎朝廷清明而天下治平者,何也?天下不诉而无冤,不谒而得其所欲,此尧舜之盛也。其次不能无诉,诉而必见察;不能无谒,谒而必见省。使远方之贱吏,不知朝廷之高;而一介之小民,不识官府之难。而后天下治。

今夫一人之身,有一心两手而已。疾痛苛痒,动于百体之中,虽其甚微不足以为患,而手随至。夫手之至,岂其一一而听之心哉,心之所以素爱其身者深,而手之所以素听于心者熟,是故不待使令而卒然以自至。圣人之治天下,亦如此而已。百官之众,四海之广,使其关节脉理,相通为一。叩之而必闻,触之而必应。夫是以天下可使为一身。天子之贵,士民之贱,可使相爱。忧患可使同,缓急可使救。

今也不然。天下有不幸而诉其冤,如诉之于天。有不得已而谒其所欲,如谒之于鬼神。公卿大臣不能究其详悉,而付之于胥吏,故凡贿赂先至者,朝请而夕得,徒手而来者,终年而不获。至于故常之事,人之所当得而无疑者,莫不务为留滞,以待请属。举天下一毫之事,非金钱无以行之。

昔者汉唐之弊,患法不明,而用之不密,使吏得以空虚无据之法而绳天下,故小人以无法为奸。今也法令明具,而用之至密,举天下惟法之知。所欲排者,有小不如法,而可指以为瑕。所欲与者,虽有所乖戾,而可借法以为解。故小人以法为奸。

今天下所为多事者,岂事之诚多耶?吏欲有所鬻而未得,则新故相仍,纷然而不决,此王化之所以壅遏而不行也。昔桓文之霸,百官承职,不待教令而办,四方之宾至,不求有司。王猛之治秦,事至纤悉,莫不尽举,而人不以为烦。盖史之所记:麻思还冀州,请于猛。猛曰:“速装,行矣。”至暮而符下。及出关,郡县皆已被符。其令行禁止而无留事者,至于纤悉,莫不皆然。苻坚以戎狄之种,至为霸王,兵强国富,垂及升平者,猛之所为,固宜其然也。

今天下治安,大吏奉法,不敢顾私,而府史之属招权鬻法,长吏心知而不问,以为当然。此其弊有二而已。事繁而官不勤,故权在胥吏。欲去其弊也,莫如省事而厉精。省事莫如任人,厉精莫如自上率之。

今之所谓至繁,天下之事,关于其中,诉者之多,而谒者之众,莫如中书与三司。天下之事,分于百官,而中书听其治要。郡县钱币制于转运使,而三司受其会计。此宜若不至于繁多。然中书不待奏课以定其黜陟而关预其事,则是不任有司也。三司之吏,推析赢虚至于毫毛以绳郡县,则是不任转运使也。故曰:省事莫如任人。

古之圣王,爱日以求治,辨色而视朝,苟少安焉而至于日出,则终日为之不给。以少而言之,一日而废一事,一月则可知也。一岁,则事之积者不可胜数矣。欲事之无繁,则必劳于始而逸于终。晨兴而晏罢,天子未退,则宰相不敢归安于私第。宰相日昃而不退,则百官莫不震悚尽力于王事,而不敢宴游。如此,则纤悉隐微莫不举矣。天子求治之勤过于先王,而议者不称王季之晏朝而称舜之无为,不论文王之日昃而论始皇之量书。此何以率天下之怠耶?臣故曰:厉精莫如自上率之。则壅蔽决矣。

【无责难】

无责难者,将有所深责也。昔者圣人之立法,使人可以过,而不可以不及。何则?其所求于人者,众人之所能也。天下有能为众人之所不能者,固无以加矣,而不能者不至于犯法。夫如此而犹有犯者,然后可以深惩而决去之。由此而言,则圣人之所以不责人之所不能者,将以深责乎人之所能也。后之立法者异于是。责人以其所不能,而其所能者,不深责也。是以其法不可行,而其事不立。

夫事不可以两立也,圣人知其然,是故有所取,必有所舍;有所禁,必有所宽。宽之则其禁必止,舍之则其取必得。今夫天下之吏不可以人人而知也,故使长吏举之。又恐其举之以私而不得其人也,故使长吏任之。他日有败事,则以连坐。其过恶重者其罚均。且夫人之难知,自尧舜病之矣。今日为善,而明日为恶,犹不可保,况于十数年之后,其幼者已壮,其壮者已老,而犹执其一时之言,使同被其罪,不已过乎!天下之人,仕而未得志也,莫不勉强为善以求举。惟其既已改官而无忧,是故荡然无所不至。方其在州县之中,长吏亲见其廉谨勤干之节,则其势不可以不举,而又安知其终身之所为哉?故曰今之法责人以其所不能者,谓此也。

一县之长,察一县之属。一郡之长,察一郡之属。职司者,察其属郡者也。此三者,其属无几耳。其贪其廉,其宽猛,其能与不能,不可谓不知也。今且有人牧牛羊者,而不知其肥瘠,是可复以为牧人欤?夫为长而属之不知,则此固可以罢免而无足惜者。今其属官有罪,而其长不即以闻,他日有以告者,则其长不过为失察。而去官者,又以不坐。夫失察,天下之微罪也。职司察其属郡,郡县各察其属,此非人之所不能,而罚之甚轻,亦可怪也。

今之世所以重发赃吏者,何也?夫吏之贪者,其始必诈廉以求举,举者皆王公贵人,其下者亦卿大夫之列,以身任之。居官者莫不爱其同类等夷之人,故其树根牢固而不可动。连坐者常六七人,甚者至十馀人,此如盗贼质劫良民以求苟免耳。为法之弊,至于如此,亦可变已乎!

如臣之策,以职司守令之罪罪举官,以举官之罪罪职司守令。今使举官与所举之罪均,纵又加之,举官亦无如之何,终不能逆知终身之廉者而后举,特推之于幸不幸而已。苟以其罪罪职司守令,彼其势诚有以督察之。臣知贪吏小人无容足之地,又何必于举官焉难之。

【无沮善】

昔者先王之为天下,必使天下欣欣然常有无穷之心,力行不倦,而无自弃之意。夫惟自弃之人,则其为恶也,甚毒而不可解。是以圣人畏之,设为高位重禄以待能者。使天下皆得踊跃自奋,扳援而来。惟其才之不逮,力之不足,是以终不能至于其间,而非圣人塞其门、绝其途也。夫然,故一介之贱吏,闾阎之匹夫,莫不奔走于善,至于老死而不知休息,此圣人以术驱之也。

天下苟有甚恶而不可忍也,圣人既已绝之,则屏之远方,终身不齿。此非独不仁也。以为既已绝之,彼将一旦肆其忿毒,以残害吾民。是故绝之则不用,用之则不绝。既已绝之,又复用之,则是驱之于不善,而又假之以其具也。无所望而为善,无所爱惜而不为恶者,天下一人而已矣。以无所望之人,而责其为善,以无所爱惜之人,而求其不为恶,又付之以人民,则天下知其不可也。世之贤者,何常之有?或出于贾竖贱人,甚者至于盗贼,往往而是。而儒生贵族,世之所望为君子者,或至于放肆不轨,小民之不若。圣人知其然,是故不逆定于其始进之时,而徐观其所试之效,使天下无必得之由,亦无必不可得之道。天下知其不可以必得也,然后勉强于功名而不敢侥幸。知其不至于必不可得而可勉也,然后有以自慰其心,久而不懈。嗟夫!圣人之所以鼓舞天下,天下之人日化而不自知者,此其为术欤?

后之为政者则不然。与人以必得,而绝人以必不可得。此其意以为进贤而退不肖。然天下之弊,莫甚于此。今夫制策之及等,进士之高第,皆以一日之间,而决取终身之富贵。此虽一时之文辞,而未知其临事之否,则其用之不已太遽乎!

天下有用人而绝之者三。州县之吏,苟非有大过而不可复用,则其他犯法,皆可使竭力为善以自赎。而今世之法,一陷于罪戾,则终身不迁,使之不自聊赖而疾视其民,肆意妄行而无所顾惜。此其初未必小人也,不幸而陷于其中,途穷而无所入,则遂以自弃。府史贱吏,为国者知其不可阙也,是故岁久则补以外官。以其所从来之卑也,而限其所至,则其中虽有出群之才,终亦不得齿于士大夫之列。夫人出身而仕者,将以求贵也,贵不可得而至矣,则将惟富之求,此其势然也。如是,则虽至于鞭笞戮辱,而不足以禁其贪。故夫此二者,苟不可以遂弃,则宜有以少假之也。入赀而仕者,皆得补郡县之吏,彼知其终不得迁,亦将逞其一时之欲,无所不至。夫此,诚不可以迁也,则是用之之过而已。臣故曰:绝之则不用,用之则不绝。此三者之谓也。

【敦教化】

夫圣人之于天下,所恃以为牢固不拔者,在乎天下之民可与为善,而不可与为恶也。昔者三代之民,见危而授命,见利而不忘义。此非必有爵赏劝乎其前,而刑罚驱乎其后也。其心安于为善,而忸怩于不义,是故有所不为。夫民知有所不为,则天下不可以敌,甲兵不可以威,利禄不可以诱,可杀可辱、可饥可寒而不可与叛,此三代之所以享国长久而不拔也。

及至秦、汉之世,其民见利而忘义,见危而不能授命。法禁之所不及,则巧伪变诈,无所不为,疾视其长上而幸其灾。因之以水旱,加之以盗贼,则天下荡然无复天子之民矣。世之儒者常有言曰:“三代之时,其所以教民之具,甚详且密也。学校之制,射乡之节,冠婚丧祭之礼,粲然莫不有法。及至后世,教化之道衰,而尽废其具,是以若此无耻也。”然世之儒者,盖亦尝试以此等教天下之民矣,而卒以无效,使民好文而益偷,饰诈而相高,则有之矣,此亦儒者之过也。臣愚以为若此者,皆好古而无术,知有教化而不知名实之所存者也。实者所以信其名,而名者所以求其实也。有名而无实,则其名不行。有实而无名,则其实不长。凡今儒者之所论,皆其名也。

昔武王既克商,散财发粟,使天下知其不贪;礼下贤俊,使天下知其不骄;封先圣之后,使天下知其仁;诛飞廉、恶来,使天下知其义,如此,则其教化天下之实,固已立矣。天下耸然皆有忠信廉耻之心,然后文之以礼乐,教之以学校,观之以射乡,而谨之以冠婚丧祭,民是以目击而心谕,安行而自得也。及至秦、汉之世,专用法吏以督责其民,至于今千有馀年,而民日以贪冒嗜利而无耻。儒者乃始以三代之礼所谓名者而绳之!彼见其登降揖让盘辟俯偻之容,则掩口而窃笑;闻锺鼓管磬希夷啴缓之音,则惊顾而不乐。如此,而欲望其迁善远罪,不已难乎?

臣愚以为宜先其实而后其名,择其近于人情者而先之。今夫民不知信,则不可与久居于安。民不知义,则不要与同处于危。平居则欺其吏,而有急则叛其君。此教化之实不至,天下之所以无变者,幸也。欲民之知信,则莫若务实其言。欲民之知义,则莫若务去其贪。往者河西用兵,而家人子弟皆籍以为军。其始也,官告以权时之宜,非久役者,事已当复尔业。少焉皆刺其额,无一人得免。自宝元以来,诸道以兵兴为辞而增赋者,至今皆不为除去。夫如是,将何以禁小民之诈欺哉!

夫所贵乎县官之尊者,为其恃于四海之富,而不争于锥刀之末也。其与民也优,其取利也缓。古之圣人,不得已而取,则时有所置,以明其不贪。何者?小民不知其说,而惟贪之知。今鸡鸣而起,百工杂作,匹夫入市,操挟尺寸,吏且随而税之,扼吭拊背,以收丝毫之利。古之设官者,求以裕民,今之设官者,求以胜民。赋敛有常限,而以先期为贤。出纳有常数,而以羡息为能。天地之间,苟可以取者,莫不有禁。求利太广,而用法太密,故民日趋于贪。臣愚以为难行之言,当有所必行。而可取之利,当有所不取。以教民信,而示之义。若曰“国用不足而未可以行”,则臣恐其失之多于得也。