依照上述,中国传统政治,注重在政府之职能。故设一官,必有一官之职,而有一职,即有一种称职与不称职之责。然则,管理和监察此种责任者又是谁?在中国传统政治里,特设有御史和谏官。御史本是代替皇帝和宰相来负责监察政府下面官员之称职胜任与否,而谏官则是负责来监察皇帝的。依照历史演变讲,宰相在封建时代,论其名义,只是一个管家,故称宰;或副官,故称相。但一到秦汉以后郡县时代,大一统政府产生,皇帝化家为国,于是管家的变成管理全国行政,封建家庭中的私职变成了大一统政府里的公职。宰相原先只是一个皇帝的总管家,亦可说是皇帝的代理人,但又可说是一个副皇帝。宰相在汉代也称丞相,丞字同样是一种副官之称。副皇帝代表皇帝来管理国事,同时也代表皇帝来负其不称职的责任。

这一转变,意义却甚深甚大,但在中国史上,此种大变化,也只是一种潜移默运,和缓地变了,并没有急剧明显的革命斗争为之判然划分。这最是中国史之难读处,同时又是对中国史之必先了解处。

御史大夫在汉代是一个副宰相。副宰相又有两个副官,一是负责代宰相管理监察政府,不论中央与地方的下属官吏。另一副官则代宰相负责管理监察皇帝及皇室。一个叫御史丞,一个叫御史中丞,中丞是处内廷的。换言之,御史丞监察外朝,即政府。御史中丞监察内朝,即皇室。由此观之,皇帝也该受监察,监察皇帝的也该是宰相。但宰相不便直接监察皇帝,而且宰相总揽全国行政大权于一身,已是不胜其重,才把监察之职分给副宰相,即御史大夫。而御史大夫要监察全国上下,仍嫌职责太重,才把监察之职再分给两丞。一负监察中央及地方政府之责,一负监察皇帝并及皇帝之家及宫廷之责。若把皇帝作为第一级官,宰相是第二级,御史大夫是第三级,则御史中丞最高已属第四级。但第四级官有权监察第一级,这一点又是中国传统政治里一种最寓精义的编配。

当知大职负大任,小职负小任。皇帝的大任,专在任用宰相,能用得到好宰相,皇帝责任已尽。宰相权任太重,发号施令,决定万机,这是更重大的,才把监察之责交与副宰相御史大夫。副宰相只综握监察大权,至于专责监察皇帝与皇室,那又比较职小而任轻,易于担当了,才把此职责交与御史中丞。我们若明白这一层意义,则由第四级官来监察第一级官,自是毫不足怪。同样的道理,在汉代六百石俸的州刺史,可以监察二千石俸的郡太守。因郡太守负责一郡行政,自属职高任重,州刺史只负责察看郡太守做差了事没有,自属职小任轻,这些全该从中国传统政治偏重职能的理论来观察。你若只说中国传统政治只是君权专制,只是高压黑暗,你虽可欺骗现代不读书的中国人,但若使古人复起,他到底要喊冤枉。

上述制度逐步演变,到唐代遂有台谏分职。台官指的是御史台,专负纠察百官之责。谏官则专对天子谏诤过失而设。论其职位,谏官还是宰相之属官,而御史台则成一独立机关,不再是宰相的直辖部属了。任用宰相,权在皇帝。任用谏官,则权在宰相。谏官之职在谏皇帝,不谏宰相,也不得弹劾朝廷百官。弹劾朝廷百官是御史台的职分。照唐代习惯,宰相见皇帝讨论政事,常随带谏官同去。遇皇帝有不是处,谏官即可直言规正。如此则宰相与皇帝双方有一缓冲,可免直接冲突。而谏官职分,本来又是要他来谏诤的,所以他尽直言也不会得罪。即使得罪了,宰相可以把他免职降黜,一面顾全了皇帝面子,一面不致牵动到宰相之自身。至于那谏官呢?他也不怕罢免,横竖一小官,罢免值不得什么,而他可博得直言敢谏之誉,对他将来政治地位,反而有益。这些全是中国传统政治里面运用技术的苦心处。惜乎现代人只把旧传统一口骂尽,再也无心来体味。

宋代这方面,又远不如唐代。那时规定台官谏官均不得由宰相推荐,于是谏官也不属于宰相,他们的职分,变成不是与皇帝为难,而转移锋芒来和宰相为难了。于是宰相无法纠绳皇帝,除非是和皇帝直接冲突。而宰相身旁,却多了一个掣肘的机关。因御史只限于弹劾违法和不尽职,而谏官则职在评论是非,两职显有分别。在唐代是谏官帮助宰相,在皇帝前面评论皇帝之是非。在宋代是谏官在宰相旁边,来评论宰相的是非了。照理,政府各部分职务上的是非得失,各部分负责人都有发言权,谏官则专用来对皇帝谏诤的,那是宰相的一分职。本来用意,该是用相权来限制君权的,而现在则转成君权用来限制相权了。这一制度之转变,显见是出于皇帝之私心。而且谏官职分本来在评论是非,评论错了也不算违职,也不算犯法,如是则政府中横生了一部分一专持异见不负实责的分子,形成了谏官与政府之对立,即谏官与宰相之对立。但相权究竟即是君权之化身,后来宋神宗信用了宰相王安石,竭力想推行新法,而一辈谏官,横起反对,连神宗也无奈之何。这是皇帝自食其果了。再到后来,因谏官习气太横,太多是非,激起政治上反动,大家不理会他们的胡闹,终于台官谏官,在政府里全不发生作用了,这又是谏宫之自食其果。可见一种政治,果是太不合理,它自己会失败,行不通。若说中国自秦以来传统政治,老是专制黑暗,居然得维持了两千年,那显然是不通人类历史公例的一种无知妄说了。

到明代,又索性把谏官废了,只留给事中,而给事中的职权也独立了。它的职权还是在审核皇帝诏旨,若给事中认为不合,可以把皇帝诏旨退还。在唐代,给事中本是宰相属员,不过帮助宰相把所拟诏旨,再加一番审核,审核有不是处,那道诏旨可以重拟。拟诏是宰相之权,审核依然是宰相之权,把一个权分两番手续来行使,这是审慎,不是冲突。但在明代则不然,一切政令从六部尚书发下,都须经给事中审核。给事中是分科的,吏部有吏部的给事中,兵部有兵部的给事中,户部有户部的给事中,这都是专门分职的。在职位上,他们是下级官,在名义上,他们只是参加意见。给事中的驳议,在当时名叫科参,是分类参加意见之义。但因他们是独立机关,只负发表意见之责,不负实际上行政利害成败之责。于是实际负责的长官,反而不得不接受他们的意见。万一不听科参意见,而闯出乱子,岂不是更长科参气焰,更增自己罪戾吗?于是不负责任的下级官,反而阴握了暗中的决定权,那不能不说是明代政制一失败。但明太祖废了宰相,也幸得有此一职,遂使皇帝和内阁大学士的诏令,也有行不下的阻碍,还是得失参半。

到清代,连给事中的职权也废止了,于是真成为皇帝专制,皇帝的命令,真可无阻碍地一直行下。在清代叫做台谏合一。在这时,政府里只有弹劾百官违法与不尽职的,再没有对政事发表意见,评论是非得失的,那岂不是政制上一大大的失败吗?就便利皇帝专制言,那也可算是胜利,非失败,但到头则落得一个大失败。满清一代的皇帝专制,终于是完全失败了。