历史上有若干时代,军权政权法权财权一切大权,始终握于中央政府之手,各级地方政府唯唯听命。中央之于地方,犹躯干之于手足,令出必行。地方之于中央,犹众星之拱北辰,环侍唯谨。例如宋代和明代。

也有若干时代,中叶以后,大权旁落,地方政府自成单位,其强大者更是操纵中枢,形成尾大不掉之势。中枢政令只及于直属的部分,枝强干弱,失去均衡。例如汉末、六朝和唐的后期、清的后期。

前者用科学的术语说,我们叫它作政治上的向心力时代,用政治上的术语说,可叫作中央集权时代。后者则是政治上的离心力时代,也可叫作地方分权时代。为避免和现代的政治术语混淆起见,我们还是用向心力和离心力这两个名词较为妥当。

要详细说明上举几个不同时代的各方面情形,简直是一部中国政治史,颇有不知从何处说起之苦,并且篇幅也不容许。我们不妨用简笔画的办法,举几个有趣的例子来说明。办法是看那个时代人愿意在中央做事,还是在地方做事,前者举宋朝作例,后者举唐朝作例。

宋承五代藩镇割据之后,由大分裂而一统。宋太祖采用谋臣赵普的主意,用种种方法收回地方的兵权、政权、法权、财权。中央直属的军队叫禁军,挑选全国最精锐的军人组成,战斗力最强,挑剩的留在地方的叫厢军,全国各地的厢军总数才和禁军的总数相等,以此在质量两方面国军都超过了地方军。各地方政府的长官也都直接由中央任免。地方的司法和财政也都由中央派专使,提点刑狱公事和转运使直辖。府县的长官大部分都带有在中央服务的职名,任满后仍须回中央供职,到地方作事只算是出差(差遣)。在这一个系统之下,就造成了政治上的向心力。宋代的各级官吏,都以到地方服务为回到中央供职的过程,内外虽迭用,但最后的归结还是台阁监寺以至两地。如地位已到了台阁侍从,则出任州守,便算谴谪。反之由外面内召,能到曹郎,便是美迁。“故仕人以登台阁,升禁从为显宦,而不以官之迟速为荣滞,以差遣要剧为贵途,而不以阶勋爵邑有无为轻重。”一般士大夫大多顾恋京师,轻易不肯离去阙下,叶梦得避暑录话》下记有一则范纯仁的故事说:

范尧夫每仕京师,早晚二膳,自己至婢妾皆治于家,往往馔削,过为简俭,有不饱者,虽达登政府亦然。补外则付之外厨,加料几倍,无不厌余。或问其故,曰:人进退虽在己,然亦未有不累于妻孥者。吾欲使居中则劳且不足,在外则逸而有余,故处吾左右者,朝廷所言,必以外为乐,而无顾恋京师之意,于吾亦一佐也。前辈严于出处,每致其意如此。

范尧夫是哲宗时的名臣名相,尚且以克削饮食的手段,来节制出处,可见当时一般重内轻外的情形。南渡后半壁江山,政治重心却仍因制度的关系,维系在朝廷,外官纷纷要求京职。《宋会要稿·九五·职官》六〇之二九:

绍兴九年(公元1139)五月二十三日,殿中侍御史周英言:士大夫无安分效职之心,奔走权势,惟恐不及,职事官半年不迁,往往有滞淹之叹。

又一〇六《职官》七九之一二:

庆元二年(公元1196)十月十四日,臣僚言,近日监司帅守,到任之后,甫及半考,或几一年,观风问俗,巡历未周,承流宣化,抚字未遍,即致书当路,自述劳绩,干求朝堂,经营召命。

……

四年八月二十四日,臣僚言,比年以来,州县官吏,奔竞躁进,相师成风,嘱托请求,恬不知耻,贿赂杂沓于往来之市,汗牍旁午于贵要之门,上下玩习,不以为怪。故作县未几,即求荐以图院辖。作倅未几,即求荐以图作州。作州未几,即求荐以图特节。既得节矣,复图职名,得职名矣,复图召命。

以上二例,固然是政治的病态,却也可看出这时代向心力的程度。

再就唐代说,安史之乱是一个路标,乱前内重外轻,乱后内轻外重。乱前的府兵属于国家,乱后节镇兵强,中央衰弱。乱前官吏任免由朝廷,乱后地方多自辟僚属,墨版假授。乱前财政统一,乱后财赋有留州留使,仅上供是朝廷的收入。乱前中央官俸厚,地方官俸薄,乱后恰好相反。至于河北山东割据的藩镇,则索性一切自主,完全和中央无干。乱前士大夫多重内官,轻外职。此种风气,唐初已极显著,贞观十一年(公元637)马周上疏即提到这问题,他说:

今朝廷独重内官,刺史县令,颇轻其选。刺史多是武夫勋人,或京官不称职始外出,边远之处,用人更轻,所以百姓未安,殆由于此。(1)

长安四年(公元704)李峤也上疏说:

安人之方,须择刺史,窃见朝廷物议,莫不重内官,轻外职,每除牧伯,皆再三披诉。比来所遣外任,多是贬累之人,风俗不澄,实由于此。(2)

神龙元年(公元705)赵冬曦也说:

今京职之不称者,乃左为外任,大邑之负累者,乃降为小邑,近官之不能者,乃迁为远官。(3)

直至开元五年(公元721)源乾曜还说:

臣窃见势要之家,并求京职,俊义之士,出任外官,王道均平,不合如此。(4)

这种畸轻畸重的形势,深为当时有识的政治家所忧虑,唐太宗以此自简刺史,令五品以上京官举县令一人。武后时以台阁近臣分典大州,中宗时特敕内外官吏更用,玄宗时源乾曜请出近臣子弟为外官,都想矫正这种弊端。不过全无用处,外官之望京职,有如登仙。

新唐书·倪若水传》:

开元初为中书舍人,尚书右丞,出为汴州刺史。……时天下久平,朝廷尊荣,人皆重内任,虽自冗官擢方面,皆自谓下迁。班景倩自扬州采访使入为大理少卿,过州,若水饯于郊,顾左右曰:班公是行若登仙,吾恨不得为驺仆!

等到“渔阳鼙鼓动地来”,胡笳一声,立刻把这一种向心力转为相反的离心力。《新唐书·李泌传》说:

贞元三年(公元787)时州刺史月俸至千缗,方镇所取无艺,而京官禄寡薄。自方镇入至八座,至谓罢权。薛邕由左丞贬歙州刺史,家人恨降之晚。崔祐甫任吏部员外,求为洪州别驾。使府宾,佐有所忤者,荐为郎官,其迁台阁者,皆以不赴取罪去。泌以为外太重,内太轻,乃请随官闲剧,倍增其俸,时以为宜。而窦参多沮其事,不能悉如所请。

元和时(公元806—820)李鄘为淮南节度使,内召做相,至祖道泣下,固辞不就。《新唐书》本传:

吐突承璀数称荐之,召拜门下侍郎同中书门下平章事。鄘不喜由宦幸进,及出,祖乐作,泣下谓诸将曰:吾老安外镇,宰相岂吾任乎?至京师,不肯视事,引疾固辞。

这情形恰好是乱前乱后绝妙的对照。士大夫都营求外任,不肯赴阙,人才分散在地方,政府无才可用,末期至用朱朴、郑綮做相,“履霜坚冰至”,其由来也渐矣。

明代政治组织较前代进步,内阁决大政,六部主庶务,都督府司兵籍,都察院司弹劾监察,官无虚设,职与事符。并且卫军全属于国家,地方无私兵。地方政府的组织也较前代简单而严密,严格说只有府县两级,均直属中央。原来的三司(布政使司、按察使司、都指挥使司)皆带使名,以中央官外任,后来增设巡抚,也是以中央大员出巡。总督主两省以上的军务,事定即罢。土大夫以内召为宠命。诏书一下,全国上下奉行唯谨。清代因承明制,却有一部分没有学到家,总督军务成为地方常设的经制的疆吏,权限过大过重,前期国势强盛,尚可以一纸命令节制调动。中叶以后,八旗军力衰弱,代以绿营,洪杨乱起,绿营不能用,复代以练勇。事定后,各省疆吏拥兵自重,内中淮军衍变为北洋系,犹自成一系统,潜势力可以影响国政,义和团乱起,南方各省疆吏竟成联省自立的局面。中央政令不行,地方形同割据。革命起后,北洋系的军人相继当国,形成十六年割据混战的局面。在这期间内,政治上的离心力大过向心力,一般知识分子,多服务于地方,人才分散。我们回顾这两千年的专制政治,无论向心或者离心,都是以独夫之心,操纵数万万人之事。而历朝皇帝,都生怕天下把得不稳,于是大量引用戚族,举全国人的血汗,供一家之荣华富贵,荒淫奢侈。自今而后,我们需要向心,我们更需要统一,但我们必须向心于一个民主的政权,我们必须统一于一个民主的政府之下。

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(1) 《唐会要·六十八·刺史上》。

(2) 《唐会要·六十八·刺史上》。

(3) 《唐会要·六十八·刺史上》。

(4) 《唐会要·五十三》。