秦王朝是在空前广大的版图上建立的、第一个统一的、专制主义中央集权的封建王朝。为巩固这一个新生的王朝，自公元前221年秦王朝建立后，就相继创立了各项统一的制度和加强统治的种种措施。这些制度和措施有的是秦国旧制的推广和延续，有的则是新创。而其中的不少内容和原则，不仅对秦代，而且对汉代以至此后的两千余年均有深远的影响。
第一节 封建政权机构的建立
在秦始皇称帝的同时，秦王朝就建立了从中央到地方的一整套封建政权机构，制定出适应于这一机构的选官制度，组织起庞大的官僚集团，创建了中国历史上第一个封建专制主义中央集权的国家机器。
一 秦代的中央官制
对于秦代中央官制，历来都把它归纳为“三公九卿”[38]，长期以来相沿成习，似乎不成问题。下面先将秦代中央政权中主要官职逐一进行考索，就可看出这种说法与秦代官制的实际情况不甚符合。
相、丞相、相邦 丞相，秦时称为相邦。据《汉书·百官公卿表》所记，其职权是“掌丞天子，助理万机”，是皇帝以下最重要的官职，历来被视为“百官之首”。
秦武王二年（前309年），秦“初置丞相”（《史记·秦本纪》）。在此之前史籍虽记有“相”，但其时“相”并非官名，如秦孝公时“商鞅相秦”（《汉书·地理志》引孟康注），实际商鞅并未有“丞相”或“相”的官职，而是“大庶长”“大良造”（《史记·商君列传》）。自武王任甘茂、樗里疾分别为左、右丞相以后，丞相才开始成为正式的官职。
丞相的出现是中国封建制官僚机构逐渐完善的重要标志。
列宁说：“国家是一个阶级压迫另一个阶级的机器，是使一切被支配的阶级受一个阶级控制的机器。”同时，他又强调“这个机器有各种不同的形式。”（《论国家》，见《列宁选集》第4卷第49页）在中国，奴隶制国家机器是与宗法制紧密相联系的，从天子以至卿、大夫、士的宗法组织，也就是奴隶制的国家政权组织。组成奴隶制国家中央机构的职官，也就是分封于各地的贵族。由于奴隶制的分封是依据宗法制世袭，所以，作为朝廷中大臣的卿士自然也是世卿世禄了。在封建制建立的过程中，世卿世禄制是新兴地主阶级首先要摧毁的对象。封建君主不以“亲”、“贵”，而以“贤”、“能”为标准选拔大臣。丞相的出现正是在任官制度上突破宗法界限和改变世卿世禄制的里程碑。因此，它是封建官僚机构逐渐完善的重要标志，在当时是一大进步。
秦自设立丞相之后，有一些国君就将国政全部委之于丞相，如庄襄王（前249年至前246年）和秦王政九年（前238年）以前，“吕不韦为相国”（《史记·吕不韦列传》），总揽一切军政大权，国君则可不问政事，这样，相权就同君权发生矛盾。因为丞相等封建官僚虽已不是世卿世禄制，但国君之位仍维持着父子相传的世袭制。国君不得不时刻防止君权的削弱，而最容易侵犯君权的，就是国君不能不依靠的、百官中权力最大的丞相。这样，自丞相职始置，君权与相权就处于又依赖又矛盾的关系。对于统治和压迫广大人民来说，君权与相权是相互依赖，完全一致的。但是，在分配统治和剥削权力的时候，二者的矛盾就暴露出来了。为控制相权，秦国在开始置相时，就分设左、右职：武王时“以樗里子、甘茂为左、右相”（《史记·樗里子甘茂列传》）。此后一般均为左、右二相，直到秦始皇统一中国的公元前221年，秦代的相还是由隗状和王绾分别担任（见《史记新证》第23页）。设二相的目的之一，无疑是分散相权，易于国君控制。
但仅分设左、右二相仍未解决和君权的矛盾。这种矛盾在秦统一六国以后就更明显。因为秦始皇所建立的是极端集权的专制国家，“皇帝有至高无上的权力”，皇位要“二世三世至于万世，传之无穷”（《史记·秦始皇本纪》）地保持下去。所以，秦始皇一方面为巩固秦王朝的统治不能不在一些大事上依靠丞相，另一方面并不把国政全部交与丞相处理，而是个人独揽，“天下之事无小大皆决于上，上至以衡石量书，日夜有呈，不中呈不得休息”（《史记·秦始皇本纪》）。当时的人把秦始皇这样做归结为“天性刚戾自用”，“贪于权势”（同上），实际他是害怕君权受到侵犯，对于本应为他分担政事的丞相存有戒心。如有一次“始皇帝幸梁山宫，从山上见丞相车骑众，弗善也。中人或告丞相，丞相后损车骑。始皇怒曰：‘此中人泄吾语。’案问莫服。当是时，诏捕诸时在旁者，皆杀之”（《史记·秦始皇本纪》）。这件事说明秦始皇对“助理万机”的丞相也是不信任的，当然就不能不“事无小大皆决于上”了。
君权与相权的矛盾根本原因是封建官僚制度自身所造成的。秦始皇时代采取了一些措施，即在于处理这个矛盾，而这些措施对此后的封建社会长期有其重要影响。
措施之一就是缩小相权。统一前的秦国，丞相不仅是国内最高行政长官，也可率兵出征，为最高军事首领。武王时丞相樗里疾、甘茂曾多次率兵出征，在《史记·樗里子甘茂列传》中有明确记载，毋庸赘述。就是商人出身的吕不韦当了秦相邦以后也有兵权，当嫪毐作乱时，“王知之，令相国昌平君、昌文君发卒攻毐”（《史记·秦始皇本纪》）。据郭沫若同志考证，“昌文君应该就是文信侯的别号”（《十批判书》第402页），而文信侯即相国吕不韦。传世不多的秦国兵器中，倒有不少具“吕不韦”名的，如《小校经阁金文》卷10第59页有戈，其铭文为“五年相邦吕不韦造”。吕不韦戈、戟尚有多件发现，这都证明统一前秦的丞相也是掌武事的。但是，统一后秦王朝的丞相则仅系文官之长，武事另有别人负责。据《汉书·百官公卿表》记，“太尉”，“掌武事”，同丞相一样，也是“金印紫绶”，两者地位相等。可见，统一后丞相已无兵权。尽管实际上太尉之职位并未委任何人（见下节），但从制度上已将丞相掌武事的权划分了出来，这是很明显的。这样，相权就较秦统一六国前小得多了。
然而，相权的缩小还不足以解除对君权的威胁，于是秦代又设立牵制相权的官职——御史大夫。
御史、御史大夫 据《汉书·百官公卿表》记：“御史大夫，秦官。”统一六国前，秦国不见有此官名。统一以后，秦始皇二十六年有“御史大夫劫”，二世元年有“御史大夫臣德”（《史记·秦始皇本纪》），秦权中也有“御史大夫臣德”（王先谦《汉书补注》），可证御史大夫确为秦统一后所设。
秦代的御史大夫为诸御史之首领，其地位仅次于丞相，故曰“掌副丞相”（《汉书·百官公卿表》）。但长期以来许多史家都认为御史仅为“纠察之任”（马端临《文献通考》卷53《职官》七），甚至简单地说：“御史大夫掌监察，协助丞相处理政事。”（刘泽华等《中国古代史》）这种说法是不确切的。御史大夫不仅“在殿中……，掌图籍秘书”，“受公卿奏事，举劾按章”（《汉书·百官公卿表》），而且还掌管律令。《睡虎地秦墓竹简·尉杂》中有“岁雠辟律于御史”，意谓：每年廷尉要到御史府核对刑律。御史还有司法审判之责，《史记·秦始皇本纪》云：“于是使御史按问诸生。”地方上奏给朝廷的一切文书，均由御史审阅，如张苍“秦时为御史，主柱下方书”（《史记·张丞相列传》），《集解》引如淳注曰：“方，版也，谓书事在版上者也。秦以上置柱下史，主其事，或曰四方文书。”《索隐》又注曰：“姚氏以为下云‘明习天下图书计簿，主郡上计’。”可见，御史大夫所司之权甚大，包括“议帝号”等秦代头等大事，无一不有御史大夫参与。举凡丞相有权处理之事，御史大夫均可过问，而御史大夫之许多职权，则为丞相所无。
但是，御史大夫的地位确实低于丞相，这不仅从印、绶的不同得到证明，也从秦始皇二十六年“议帝号”时，“丞相绾、御史大夫劫、廷尉斯”（《史记·秦始皇本纪》）的列名次序中得到印证。这一位低而权重的官职出现，正是君权与相权矛盾的产物。
秦代的御史大夫、御史，正是由古代的“史官”发展而来的。“史”原意为“记事者”（许慎《说文解字》）。引申为“掌书之官”。这类小吏身份原不高，所谓“文史星历，近乎卜祝之间，固主上所戏弄，倡优所畜，流俗之所轻也”（《汉书·司马迁传》）。这虽是汉代司马迁的激愤之词，但也多少反映了一些实际情况。在秦统一前后，各级官府也有各种史。《睡虎地秦墓竹简·内史杂》中有一条：
令皌史毋从事官府，非史子也，毋敢学学室，犯令者有罪。
这条律令的意思是：犯过罪而经赦免的史不能在官府供职，不是史的儿子不准在学室学习，违者有罪。这是指一般的“史”。在《睡虎地秦墓竹简》中还可以看到其他称谓的“史”。如主命令文书的称为“令史”：“告子爰书：某里士五（伍）……令史已爰书……”（《封诊式》）供丞给事文书的称“丞史”，供尉给事文书的称“尉史”。依此例，给事皇帝文书的当然就称为“御史”了。可见“御史”原不过是皇帝身边的文书小吏。但由于秦始皇既要防止相权过大，又不能事事躬亲，于是经常在左右的文书小吏被委以重任就是十分自然的事了。
御史虽为皇帝左右之文书官，实际在许多场合御史或御史大夫却常常代替皇帝处理问题。秦始皇时代出现的重大政治事件，不派丞相、廷尉处理，而由御史出面。见于记载的除秦始皇三十五年（前212年）为秦始皇求仙药的侯生、卢生在咒骂秦始皇后逃亡，“使御史悉案问诸生”外，还有始皇三十六年（前211年）有人在石头上刻下“始皇帝死而地分”诅咒皇帝的字句，也“遣御史逐问”，同年又有人在华阴平舒道上对朝廷使奉璧咒“今年祖龙死”，还是“使御府视璧”（均见《史记·秦始皇本纪》）。御史官微位低，根本不可能对皇权构成任何威胁，因而被委以重托。
秦代开始设置的御史大夫，在以后的封建官僚机构中有很深远的影响。汉代的重要诏令，不少须由丞相御史共同签署。如近年发现之汉简《甘露二年丞相御史律令》（见《考古》1980年第2期《居延简册“甘露二年丞相御史律令”考述》），其中“丞相少史”与“御史少史”并列。在另一些汉简中可以看出，汉代中央政府下达的文书，是由皇帝下御史大夫，再由御史大夫下丞相办理。如“元康五年二月癸丑朔癸亥御史大夫吉下丞相承书从事下当用者如诏书”（中国社会科学院考古研究所编《居延汉简甲乙编》下册一〇·三三）。这类简还有很多，不能一一列举。有人已经看出“这种制度……是秦代相传下来的旧制”（劳干《居延汉简图版之部再版序》，见1977年台北出版《居延汉简图版之部》第1册第5页）。这种“旧制”之所以能“相传下来”，正是由于它对于维护皇权是有利的。
太尉、尉 据记载，秦代还设有“太尉”“掌武事”（《汉书·百官公卿表》），其地位与丞相等。所以历来把“太尉”同“丞相”“御史大夫”合称为“三公”，为秦王朝中央最大的三个官职。
但是遍查有关史籍，均不见载有秦代任何一个太尉之名，亦不见在重大军事行动中有太尉出场。因此有人提出：秦代“不可能置掌全国军事大权的太尉”（韩养民《秦太尉小考》，载《西北大学学报》1980年第2期）。这种怀疑是有根据的，秦代确实无太尉。所谓“三公”，其实只有二位。
然而，在《汉书·百官公卿表》内“太尉”之下明确记载为“秦官”，又如何解释呢？
秦统一全国以后，确实有各种不同称谓的“尉”。《睡虎地秦墓竹简》中就出现不少“尉”，如“除士吏，发弩啬夫不如律，及发弩射不中，尉资二甲”（《除吏律》）“县毋敢包卒为弟子，尉资二甲，免”（《秦律杂抄》）。还有“郡尉”，见于《汉书·南粤传》“南海郡尉任嚣”及《汉书·灌婴传》“击破东郡尉于成武”。军队中又有“都尉”，见于《史记·秦本纪》中的“尉斯离”。《索隐》注曰：“尉，秦官，斯离，其姓名。”《正义》注明“尉”是“都尉”。此外尚有“廷尉”“卫尉”“中尉”等官名，均见于《史记·秦始皇本纪》及《汉书·百官公卿表》等书。可见，同“史”一样，“尉”也是分布很广的官职，主司武事。其具体官名由其所在机构、职司大小而定，如“掌宫门卫屯兵”者为“卫尉”，“掌徼循京师”者为“中尉”，在县者为“县尉”，在郡者为“郡尉”。循此例，若置一总领全国军事的武官，当然就会称“太尉”了。从秦的历史考察，秦始皇亲政前，总领全国军事的为丞相，已如上述。但这是与秦始皇“刚戾自用”，“并天下意得欲从”的性格不相容的。他要求“丞相诸大臣皆受成事，倚辨于上”（《史记·秦始皇本纪》），对兵权更为重视。如统一前夕老将王翦率六十万军攻楚，一路上曾连连派人回朝向秦始皇请求了许多“田宅园池”。王翦说明为何这样做时有一段话：“秦王怚而不信人，今空秦国甲士而专委于我，我不多请田宅为子孙业以自坚，顾令秦王坐而疑我耶？”（《史记·白起王翦列传》）王翦是秦国老将，又是在秦攻楚失败后不得不委任的统帅。即使如此，尚有被秦始皇“坐而疑”之虞，可见其“怚而不信人”到什么程度！所以，把掌兵之权从丞相的职掌中分出去，另置一统全国军事的“太尉”，从事实上和逻辑上都是顺理成章的。如上所述，统一后秦的丞相确是不管军事，也从侧面证明了这点。应当相信，秦代官制是有“太尉”一职，并因此而达到削夺丞相军权的目的。
但是，实际上太尉一职并未委派给任何人，而是由秦始皇自己将“掌武事”的军权控制在手中。阳陵虎符有铭曰“甲兵之符，右在皇帝，左在阳陵”（容庚《秦金文录》）。如果结合1978年在西安出土的杜陵虎符铭文“凡兴士披甲用兵五十人以上”必合君符的规定（陈直《秦兵甲之符考》，载《西北大学学报》1979年第1期），就可得知：秦始皇亲自控制着兵权，他自己取代太尉执行“掌武事”的任务，而将太尉的职位虚设在那里。这样做是有根据的，据记载，夏商周“设四辅及三公，不必备，唯其人语使能也”（杜佑《通典·三公总叙》）。秦始皇设太尉一职，以分相权，又“粗而不信人”，不愿把“掌武事”的军权交给别人。这就出现秦代太尉虚有其位而实无其人的现象。因此说：秦之“三公”实有其二。
秦代全国最高军事统帅——太尉虽无其人，但太尉以下的诸“尉”则有很多，其地位亦很重要。如卫尉、中尉分别负责宫廷和京师保卫、治安，主爵中尉“掌列侯”（《汉书·百官公卿表》）。他们同廷尉都被列于“九卿”之内。《淮南子·人间训》还记有“尉屠睢”，此人名虽不见经传，却统率重兵进攻南越。从这种现象判断，屠睢决非县尉、郡尉，很可能是独当一面之都尉。
其实，即使被后人列于“九卿”中的诸尉，其职权范围也相当悬殊。其中廷尉一职是值得注意的。据记载：“廷尉”，“掌刑辟”，“秩千石”（《汉书·百官公卿表》），地位与其他诸卿不相上下。然而，许多史实证明，秦代的廷尉较同级的其他官员重要得多。如在秦始皇二十六年（公元前221年），李斯身为廷尉就能同丞相王绾、御史大夫冯劫一起向秦始皇“上尊号”（《史记·秦始皇本纪》），后来还能在朝廷上斥丞相王绾的分封皇子之议，并得到秦始皇的支持。这些现象表明：廷尉一职在秦代朝廷上有特殊地位，其原因或由于廷尉“掌刑辟”，为全国最高司法官，而深受韩非影响的秦始皇又“乐以刑杀为威”，“专任狱吏，狱吏得亲幸”（《史记·秦始皇本纪》），故对廷尉如此器重。
从虚设太尉和器重廷尉，也可看出秦始皇加强皇权的良苦用心。
博士 博士为“秦官”，其职务是“掌通古今”（《汉书·百官公卿表》），这是有明确记载的，历代史家均不否认。但是，秦代博士的地位和作用却一贯为人们所忽视。所以，秦代的博士既不列于“三公”，亦不视为“九卿”。似乎是一个无足轻重的闲职。
认为博士无足轻重的看法来源于《史记·秦始皇本纪》“博士虽七十人，特备员弗用”这句话。认真地分析，这句话是不可全信的，因为它是出自为秦始皇求仙药不得、怕被处死而终于逃跑的两个骗子之口。事实上，博士在秦代朝廷上并非“备员弗用”，而有相当重要作用，其地位虽不如丞相、御史大夫，但也决非一般大臣可比。博士的职责是“掌通古今”，收藏图书，以至焚书令下后的禁书“诗、书、百家语”的收藏，也为“博士官所职”（《史记·秦始皇本纪》）。博士的作用对秦代政治有很大影响。秦始皇二十六年“初并天下”，令朝臣议帝号时，丞相、御史大夫和廷尉“与博士议”（《史记·秦始皇本纪》）后才向上回奏的。由于秦始皇特别迷信，故对“通古今”的博士也特别信赖，甚至不离左右。如秦始皇二十八年渡湘江时，遇大风“几不得渡，上问博士曰：‘湘君何神？’博士对曰：‘闻之，尧女、舜之妻而葬此。’”（《史记·秦始皇本纪》）即帝位三年，祠邹峄山时，“征从齐鲁之儒生博士七十人，至乎泰山下”，问以封禅之事，后来虽因诸儒生“议各乖异，难施用，由此黜儒生”（《史记·封禅书》），但并未由此而黜博士。至始皇三十三年（前214年）“始皇置酒咸阳宫”时，竟有“博士七十人前为寿”了。就在这次朝宴中，博士在皇帝面前指责仆射周青臣“面谀”，并公然宣称“事不师古而能长久者，非所闻也”。这种论调虽被李斯驳回，并因而引出焚书之举，但就在焚书令中也未触动博士：“非博士官所职，天下敢有藏《诗》、《书》、百家语者，悉诣守、尉杂烧之。”（《史记·秦始皇本纪》）博士成为惟一有权读禁书的人。始皇三十七年（前210年）至琅邪时，因“梦与海神战”而立即“问占梦博士”，并听从博士的话入海捕巨鱼。秦始皇对博士的信赖显然已超出求仙、迷信的范围。二世时，对国家重大政治问题，也无不征询博士意见。如陈胜、吴广起义爆发以后，“二世召博士诸儒生”问以对策。此次在朝廷上献策的“博士儒生”也有“三十余人”（《史记·秦始皇本纪》）。
上述事实表明，博士经常在皇帝左右，凡军国大政他们无不参与意见，在秦代的政治生活中其作用是不可低估的。
其他官职 除上述诸官外，秦代中央政权还有许多官职，其地位均在丞相之下。
奉常：“掌宗庙礼仪”（《汉书·百官公卿表》）。按“常”与“尝”通，《诗经·小雅·天保》“礿祀烝尝”，传曰“宗庙之祭……秋曰尝”。古代祭祀时先由膳夫尝祭品曰“尝食”（《周礼·天官·膳夫》），尝酒者谓之“尝酎”（《左传》襄公二十二年）。故后来主办祭礼、宗庙之官职就谓之“奉常”。奉常之下有丞，还有众多属官。近年在秦始皇陵附近发现刻有“丽山官”铭文的瓷壶盖三件（见《秦始皇陵原名丽山》，载《考古与文物》1980年第3期），其中“官”即奉常属下之“食官”。
郎中令：“掌宫殿掖门户”（《汉书·百官公卿表》），专司保卫皇帝宫殿之责。郎中即廊中，秦代殿内不得持兵器，卫士皆立屋外廊下：“群臣侍殿上者不得持尺寸之兵，皆持兵陈殿下。”（《史记·刺客列传》）故称宿卫皇宫之职者为“郎中”，称其长官为“郎中令”。
太仆：“掌舆马”。太即大，故应劭曰太仆为“百仆之长”（转引自《汉书补注》第1113页）。
典客：“掌诸归义蛮夷”（《汉书·百官公卿表》），主管少数民族事务。
宗正：“掌亲属”（《汉书·百官公卿表》）。这里所谓“亲属”乃指皇族内部事务。秦本族的宗法制向来不严密（参拙著《秦史稿》第四章），故宗正一职的作用甚微，如秦二世对皇族的屠杀“公子十二人僇死咸阳市，十公主矺死于杜”（《史记·李斯列传》），“公子将闾昆弟三人囚于内宫”，均是“二世使使令”（《史记·秦始皇本纪》）干的，根本无“掌亲属”的宗正参与。可见当时宗正一职无足轻重，也许仅虚有其位而已。
治粟内史：“掌谷货”（《汉书·百官公卿表》），是管理农业的官职。以前称“大田”，《睡虎地秦墓竹简·田律》中有“禀大田而毋（无）恒籍者，以其致到日禀之，勿深致。”可见“大田”的职责与治粟内史相同。
少府：“掌山海池泽之税，以给供养”（《汉书·百官公卿表》）。“少府”即“小府”，是管理皇室私家财富的机构，“少府别为小藏，故曰少府”（《北堂书钞》卷55引《汉官》）。由于秦王朝皇室穷奢极欲，其少府机构也相当庞大，官员的权力也相应扩张，下属之官府及属员众多，有“十二官令丞”“三长丞”“七池监”等等。近年考古发掘出许多文物，多有少府属下之机构及官职名称铭文。如“乐府”（见袁仲一《秦代金文陶文杂考》，载《考古与文物》1982年第4期）、“东园”、“佐弋”等（见宋克敏编《秦汉瓦当文字》卷1）。另外，在《睡虎地秦墓竹简》中还有“司空”（《秦律杂抄》）、“少内”（《金布律》）、“工师”（《均工律》）等均为少府下属。
可见，少府在秦代统治机构中是庞大部门，其长官（亦称少府）自然居于举足轻重的地位，如秦末农民起义军攻进关中后，率领“郦山徒、人奴产子”军队与起义军对抗的章邯，就是“少府”（《史记·陈涉世家》）。
除上述诸官职外，从《汉书·百官公卿表》和《睡虎地秦墓竹简》以及各种出土文物中，还可以看到属于秦代中枢机构的官职。如“典属国”（《汉书·百官公卿表》），在《睡虎地秦墓竹简》中称“属邦”（《秦律十八种》），是管理少数民族的机构，它与上述“典客”区别是“掌蛮夷降者”，即投降者归“典属国”管。所以，秦律中有从属国“输隶臣妾”（《秦律十八种·属邦》）的规定，而“典客”所管的“蛮夷”为“归义”者，具有友好性质。从这里也可以看出秦代官制是相当严密的。此外，还有“詹事”“将作少府”“大内”“少内”“都官”等等，均见于各种文献和文物。这些官职的地位、作用和权力范围，都有待于进一步研究。但“三公九卿”是不能把秦代中央主要官职及其官制的特点概括起来的。[39]
尽管秦代中央官制还有一些问题没搞清楚，但经过以上考述，其主要构成和特点已经比较清楚：在皇帝之下，重要的中枢官有丞相、御史大夫、太尉和博士。丞相虽位高，却较位低的御史大夫权小，兵权又为太尉所分割。太尉则有位无人。博士虽无实际权力，却可广泛发表议论。这样，皇帝左右的几个官员，在地位、职责和权力方面就都处于相互牵制的状态，任何人也无法独揽朝政，军国大权最后均操纵在皇帝一人手中。在上述几员官职之下又有廷尉、少府等较低一级的官员，各司一定的具体事务，其作用也不相同，其中廷尉和少府地位较为显要。这正是秦代地主阶级追求享乐生活和进行残酷统治的反映。以上各个官职全部组织到皇帝一人的权力之下，它们互相牵制，互相配合，发挥各自的作用，最终目的都是通过地方官僚机构达到维护地主阶级统治、对劳动人民实行专政的目的。
二 地方政权机构及官制
秦代的地方政权机构，设立郡、县、乡、里四级行政组织，与此机构相适应也建立一套官吏制度。
郡的设立 秦代中央政府以下，设郡一级的统治机构。秦始皇二十六年（前221年）刚统一时，秦朝政府“分天下以为三十六郡”（《史记·秦始皇本纪》），这些郡大多是秦国和各诸侯国原置，而在统一后沿袭下来的。以后，随着边境的开发和郡治的调整，总的郡数达四十六个（见谭其骧《秦郡新考》，载《浙江学报》第2卷第1期）。这些郡的名称、郡治及建郡经过列表如下：
③关于象郡的位置，中国古今学者虽多有歧见，但自唐至清，经多数学者考证都认为：秦之象郡包括后来汉的日南郡及九真、交阯、合浦三郡及郁林郡的一部分，大抵相当于今越南中、北部地区及广东西南、广西东南部。两千多年来，无人对此提出过疑问。但1916年，法国汉学家马司帛洛（Henir Maspero）在其《秦汉象郡考》（见冯承钧《西域南海史地考证译丛四编》）第一次否定上述看法，提出象郡只有汉郁林郡和牂牁郡的一部分，即今我国云南、贵州的东南部和广西西部，完全在我国境内。这种说法，早被另一个法国学者鄂卢梭在1924年发表的《秦代初平南越考》（见冯承钧《西域南海史地考证译丛九编》）所驳斥。但近年来国外又有一些史学家重新鼓吹马司帛洛的说法，是很值得注意的。最近，国内也有人著文论证这一问题，参见覃圣敏《秦代象郡考》（上海人民出版社1983年出版《历史地理》第三辑）。该文指出：1971年越南出版的、由越南社会科学委员会编写的《越南历史》（越文本），和1959年的中译本陶维英著的《越南古代史》就是按照马司帛洛的观点划定象郡范围的。在《秦代象郡考》一文中，作者除重申法国汉学家鄂卢梭的论证外，还补了其论证中的不足之处，并分别驳斥了马司帛洛看法所依据的五条所谓史料“根据”，即：（1）《山海经·海内东经》沅水条“沅水山出象郡镡城西，入东注江，入下雋西，合洞庭中”。（2）《汉书·昭帝纪》：元凤五年（前76年）“秋，罢象郡，分属郁林、牂牁。”（3）《山海经·海内东经》：“郁水出象郡而西南注南海，入须陵东南。”（4）《茂陵书》：“象郡治临尘，去长安万七千五百里。”（5）关于安阳王的传说。这个传说不见于两汉著述，最早见于《水经·叶榆水注》所引《交州外域记》。上述五条“根据”是马司帛洛立论的基础，覃圣敏的论文以充足的文献和考古资料证明这些“根据”不能成立，从而论证了象郡的位置大抵相当今越南中、北部地区及广西东南部、广东西南角的一部分之说法是正确的。这一论文是关于象郡位置研究的最新成果。
郡一级的最高长官是郡守。郡守之下设丞，辅佐郡守管理郡中的行政及刑狱工作。郡的军事和治安则由郡尉负责。郡尉不干预民事，与郡守的职责有明确分工。守、尉均系秦国旧制。统一后，在郡一级增置监御史，负责监督百姓及官吏。职务类似于中央之御史大夫，也有牵制郡守的作用。
县、道的机构 郡以下的一级行政机构是县或道。内地均设县，只有边地少数民族地区才设道，“内郡为县，三边为道”（《汉旧仪》）。道和县是平行的，《睡虎地秦墓竹简》中有“南郡守腾谓县、道啬夫”（《语书》）。可见，道、县均是郡下一级的行政组织，其官制大约也略同。
据记载，秦制满万户以上的县设县令，不满万户的县设县长，是为一县之首。县令（长）下设丞、尉。县令、丞均可称为“县啬夫”“大啬夫”（于豪亮《云梦秦简所见职官述略》，载《文史》第八辑）。县尉负责一县军事和治安。由于秦王朝政权具有军事专制的特点，所以县尉的任务也特别繁重，从《睡虎地秦墓竹简》中可知，举凡一切军事、治安、征发徭役、管理士卒等事，均要由县尉主持完成，稍有差错就要受到严厉制裁。如县尉要保证实际作战的士兵必须足额，不允许军官私自役使士兵，否则尉就要受到惩罚：“县毋敢包卒为弟子，尉赀二甲，免；令，二甲。”（《秦律杂抄》）县尉还要经常检查城墙的修缮情况，“令戍者勉补缮城，署勿令为它事；已补，乃令增埤塞。县尉时循视其攻（功）及所为，敢令为它事，使者赀二甲”（《戍律》）。战时，县尉则要率领本县人组成的军队出征。由于县尉的任务繁重，所以每一县的县尉不止一人，可能有二至四个县尉。[40]除县令（长）、丞、尉以外，还有一些“少吏”（《汉书·百官公卿表》）。如“县司马”（《睡虎地秦墓竹简·秦律杂抄》），负责马匹的管理和训练，协助县尉完成军事方面的任务。“县司空”（《睡虎地秦墓竹简·秦律杂抄》），负责督促、管理县内服劳役之刑徒进行工程建设。还有“令史”（《睡虎地秦墓竹简·封诊式》）、“敦长”（屯长）、“仆射”、“士吏”、“假佐”（《睡虎地秦墓竹简·秦律杂抄》）等，均系一般办事小吏或下级军官。
县是秦代统治机构中关键的一级组织。它是秦王朝从中央到地方基层一整套国家机器中具有相对独立性的一个单位，如人民的户籍、征收的粮食都以县为单位保管，地方的武装也以县为单位编制，徭役也以县为单位征发，等等。实际上县政权乃是代表秦王朝执行统治人民全部职能的机构。[41]这一职能在秦代确立后，对此后两千余年都有影响。
县以下的基层组织 县以下有乡、里和亭两种不同的政权系统。乡和里是行政机构，亭是治安组织。[42]
乡 秦代的乡是隶属于县的基层行政组织。乡的职能有四：（1）摊派徭役；（2）征收田赋；（3）查证本乡被告案情；（4）参与对国家仓库粮食的保管工作。[43]乡吏的职称有“三老”“有秩”“啬夫”“游徼”（《汉书·百官公卿表》）。乡的三老、啬夫、游徼职责大致与郡的守、尉、监相对应，“三老，掌教化；啬夫，职听讼，收赋税；游徼，循禁贼盗”（同上）。
里 乡以下是里。里设里正或里典（为避秦始皇名“政”而改“正”为“典”）。其职能除大体与乡政权职能相同外，还有组织生产的任务，设有专门管理农业生产的官吏名“田典”（《睡虎地秦墓竹简·厩苑律》）。
亭 亭与乡、里并无隶属关系，是属于治安系统的基层组织，为“都尉、县尉的派出机构”（朱绍侯《汉代乡、亭制度浅论》，载《河南师大学报》1982年第1期）。亭有亭长，其正式职称或为“校长”（《睡虎地秦墓竹简·封诊式·群盗》）。亭长下有“亭父”（《居延汉简释文》第382页）及“求盗”各一人。亭的主要职能是管理治安。如《睡虎地秦墓竹简》中：“爰书：某亭校长甲，求盗才（在）某里曰乙、丙缚诣男子丁，斩首……告白，丁与此首人强攻群盗人，自昼甲将乙等徼循到某山，见丁与此首人而捕之。”（《封诊式·群盗》）又如“市南街亭求盗才（在）某里曰甲缚诣男子丙，及马一匹，骓牝右剽，缇覆（复）衣……告曰：‘丙盗此马、衣，今日见亭旁，而捕来诣’”（《封诊式·盗马》）。上述两条资料说明亭长、求盗的主要职责为“掌逐捕盗贼”（《汉书·高祖本纪》引应劭注）。除这项主要任务外，亭还负责接待往来之官吏，兼管为政府输送、采购、传递（文书）等事。应劭《风俗通》云：“汉家因秦，大率十里一亭，亭，留也，盖行旅宿会之所管。”又曰：亭父“掌开闭扫除”（《汉书·高祖本纪》引），“十里一亭，置亭长、亭侯，五里一邮，邮间相去二里半。司奸盗，亭长持二尺板以劾贼，索绳以收执贼”（《续汉书·百官志》引《汉官仪》）。这就是亭的全部任务。
从上述秦代统治机构及官制可以看出，自公元前221年秦王朝建立后，就在原来秦国的基础上建立和完善了从中央到地方的一整套统治机构，这一套机构中的官职有明确的职责分工，相互配合，相互牵制，而整个统治机器的最高统治权控制在皇帝一人手中，所有职能的最终目的则是保障地主阶级对广大劳动人民的统治地位。秦王朝的国家机构，充分显示了专制主义中央集权的特点。
三 选官制度和等级制度
维持秦王朝统治机构并使其发挥应有的效能，需要有一个庞大的官僚集团。为此，秦王朝建立后又制定和实行了一套选拔和考察官吏的制度。与此相关还有一套等级制度。
官吏的任免 秦自商鞅变法后就废除了世卿世禄制，在秦统一中国之前就已经有系统的官吏任免制度，并形成为法律。已发现的《睡虎地秦墓竹简》中有《置吏律》和《除吏律》，就是任免官吏的法规。从现有资料可知，秦代的官吏必须经过封建国家正式委任才能任职，若未任命而敢先行使职权，或相“听以遣之”（《置吏律》），即受私人派遣，都要依法治罪。秦律还规定：官吏调职时，不准带随员“啬夫之送（徙）见它官者，不得除其故官佐、吏以之新官”（《置吏律》）。规定的目的是防止官吏形成私人势力，这是封建官吏同奴隶主阶级的“卿”“士”的重要区别。
官吏一经任命，就必须服从调遣，不服从者就要受到惩处。除中央政府外，郡、县官也有任命本府属员及掾吏的权力，任免官吏的时间，一般限于十二月初一至次年三月底这四个月内。（以上内容见《睡虎地秦墓竹简·置吏律》及《除吏律》《内史杂》《法律答问》等条）
担任官吏须符合种种条件，其中主要有三条：（一）要有一定家资，穷人是无当官吏资格的，如韩信“始为布衣时，贫无行”，所以“不得推择为吏”（《史记·淮阴侯列传》）；（二）要会书写，懂法律；[44]（三）年龄须当“壮”年以上，至少要十七岁才有担任官吏的资格。[45]至于其他条件如立有军功等，也是取得官吏职位的资格，但并不是绝对的。
官吏不称职或违法也可以废官和免官。“废”是削除官籍，永不得为官，免职则可复为官吏。如《睡虎地秦墓竹简》中有“任法（废）官者为吏，赀二甲”（《秦律杂抄》），就是对任废官者为吏行为的处罚规定；又有“官啬夫免，复为啬夫”（《金布律》），就是对免职的官吏复职的法令。
对官吏的考核 秦王朝政府还制订了一套考核官吏的制度。中央政府对郡、县地方官的考核主要有两种方式：一种是朝廷派出御史到各郡监督、视察，称“监”或“监御史”，监御史考核有关官吏后向皇帝报告结果。另一种是“上计”制，这是在统一前就在秦国实行的制度，统一后继续在全国推行。每年，地方官事先要将赋税收入的预算写在木“券”上，送交朝廷。年终时，地方官必须将有关情况如实上报。据《睡虎地秦墓竹简》材料可知，上报的内容要求十分详细，如税收情况不仅要上报征收的粮草的总数，而且还把“禾稼”“刍”“藁”分别开列数目。并“别粲、穤（糯）、秙（黏）、稻。别粲、穤（糯）之襄（釀）”（《仓律》），即各种谷物的种类也要分别写清上报。至于本地人口、气候、灾情、治安等情况更是“上计”的重要内容。各地按时派上计吏将“上计”送至中央以后，有关部门分别审查“上计”，一方面掌握各地动态，一方面据以考核地方官吏“政绩”。
“都官”（即朝廷列卿所属诸官署，解见《云梦秦简研究》第221页），郡、县所属的各官署官吏，也有定期考核制。如对“工官”、漆园、采矿的官吏，每年“省”（即检查）一次（《睡虎地秦墓竹简·秦律杂抄》）。饲养耕牛的厩苑，要在“四月、七月、十月、正月肤田牛”（《厩苑律》），对所养之牛进行评比，以检查官吏的勤惰。
经过考核的官吏，“殿”者要受处罚，“最”者受到奖励。奖励的办法是记“劳”。官吏的劳绩以日、月、年为计算单位。如奖励某官可“赐劳”若干日（《睡虎地秦墓竹简·厩苑律》）。官府设有专门之记劳簿，并有专门的《中劳律》规定官吏劳绩的颁赐办法。
官秩和官俸 从商鞅变法以后，秦国的官吏就实行俸禄制[46]，秦王朝建立后，它就成为全国普遍实行的制度。
秦代官吏俸禄多少是依据官秩高低而定的，而官秩又以“石”计，如“二千石”“百石”“五十石”等等。据汉代制度：官秩自“百石”至“万石”不等，郡级长官一般称“二千石”，县令（长）由三百石至千石不等，县以下小吏不及“百石”，“谓之斗食，百石称有秩”（王国维《观堂集林·敦煌汉简跋九》）。这虽是汉制，但从《睡虎地秦墓竹简》中有“有秩之吏”（《仓律》）等，证明秦代应与汉略同。[47]
官秩表示官的品级，不同品级的官吏具有不同特权，对此秦律有明确规定。如“都官有秩吏及离官啬夫，养各一人，其佐、史与共养……”（《睡虎地秦墓竹简·金布律》）。这就是说，京师的诸官署一般官吏，只要官秩在百石以上，即可配置“养”（烹炊者）一人，与“离官啬夫”（都官所属机构的主管官吏）享受相同的待遇，而佐、史之属的小吏，只能与其长官“共养”。诸如此类的规定很多，尤其在比较某些官位高低时，品秩是重要标志。
官吏的俸禄是按月以粟为标准发给的，如发给其他粮食也折合为“粟”的石数。《睡虎地秦墓竹简·仓律》中有关于各种粮食折合成“粟”的比例规定，如“稻禾一石，为粟二十斗”，“叔（菽、大豆）、荅（小豆）、麻十五斗为一石”等等。《广雅·释诂》：“粟，禄也。”反映了这是一种古制，秦代沿袭了下来。官吏犯法，往往以削减俸禄作为处罚；相反，又往往以增加俸禄为奖励官吏的手段。这在秦律中也是屡见不鲜的。
官吏任职的凭证是“玺印”。任官授印，免官时缴印。《汉书·百官公卿表》记载：印及缚印之绶，因官秩的高低而有所不同，如丞相为“金印紫绶”，御史大夫则为“银印青绶”等等。这虽为汉制，推测秦代也当如此。
爵制的变化 自商鞅变法以后，秦国就建立了表示等级身份的爵制。统一中国后继续推行爵制，只是秦王朝建立后实行的爵制同以前的爵制在内容和实施方法上略有不同。这些变化主要有三方面：
（一）爵名、爵序与爵等有变化。据《汉书·百官公卿表》记载：
爵：一级曰公士，二上造，三簪袅，四不更，五大夫，六官大夫，七公大夫，八公乘，九五大夫，十左庶长，十一右庶长，十二左更，十三中更，十四右更，十五少上造，十六大上造，十七驷车庶长，十八大庶长，十九关内侯，二十彻侯。皆秦制，以赏功劳。
这里说的“秦制”乃是公元前221年统一以后的制度。在统一前，尤其是商鞅变法后，爵制尚无如此规整。二十个等级的爵制和爵名、爵序都是在统一后确定下来的。如爵名“中更”“右更”出现于商鞅死后，“关内侯”出现于统一之前，而“大上造”则是秦统一后才定下的（高敏《秦的赐爵制度试探》，载《秦汉史论集》）。二十等爵的制度最后确立，反映了秦王朝统一后等级制度的凝固化和最后完成。有无爵位是区分每个人社会地位的重要标志。有爵者在当官为吏以及犯罪赎刑方面均有特权，尤其是第七级爵“公大夫”以上被称为“高爵”，地位与县令相等，“令、丞与亢礼”（《汉书·高帝纪》）。无爵者则称为“士伍”（见《睡虎地秦墓竹简》），是无任何特权的等级。封建社会的等级编制，在秦统一后以官和爵两种制度具体地标示出来了。
（二）授爵条件有变化。商鞅变法后实行的爵制，主要在于“赏军功”，其条件就是“能得甲首一者，赏爵一级”（《商君书·境内》），此外无其他条件，因而称为“军功爵”。秦统一后实行的爵制，显然不限于军功，如《史记·秦始皇本纪》载始皇三十六年（前211年）“迁北河、榆中三万家，拜爵一级”。还有类似的一些记载，反映赐爵不一定非得杀敌斩首为条件。这是大规模战争结束后的必然变化。
（三）爵和官一致的原则有变化。秦统一以前赐爵与授官是统一的，“斩首一级者，爵一级，欲为官者，为五十石之官……官爵之迁，与斩首之功相称”（《韩非子·定法》）。为官必须有爵，“凡是没有爵位的人……不用说当官，就是当个佐吏也是困难的”（朱绍侯《军功爵在秦人政治生活中的地位》，载《河南师大学报》1980年第2期）。但在统一后任命官吏已不以有无爵位为条件。秦朝的不少大臣如丞相王绾、隗状、冯去疾等不仅无爵，就连军功也没有。另一方面，许多有高爵的也并不一定当官。这种官、爵分开的原则有利于选拔治国的人才。这是适应统一后新形势的、有益于巩固封建政权的改变。这种改变凝聚着地主阶级夺取政权和掌握政权的有益经验，是值得注意的。（参阅拙著《秦代官爵制度变化的奥秘》，载《光明日报》1983年5月25日）。
第二节 土地、赋税、军事、徭役和法律制度
一 土地和赋税制度
“使黔首自实田”商鞅变法以后，封建土地所有制在秦国确立。但是，秦国的土地私有具有特殊的形式。由于秦在奴隶社会即变法之前实行的是一种爰田制[48]，商鞅变法以后，承认土地私有，但仍保留了爰田制的形式，“三年爰土易居，古制也，末世浸废。商鞅相秦复立爰田，不复易居也”（《汉书·地理志》引孟康曰）。这就告诉人们：秦国在进入封建社会以后，实行的土地制度仍称为“爰田”制。不过，这时的“爰田”已不同于奴隶制的“爰田”，土地已经属于私有，“不复易居”就是证明。所以孟康所说的“复立爰田”，实际在性质上已有根本变化。然而，既然称为“爰田”，就表明这种形式的私有土地还保留着爰田制的外壳，其中“莱田”的存在就是重要的形式。“莱田”即休耕土地，在奴隶制的爰田制下，“莱田”（休耕地）和“田”（耕地）均由奴隶主国家掌握，劳动者（奴隶）毫无主动权地被迁来迁去——“爰土易居”。商鞅变法以后，秦国进入封建社会，私有土地出现了，在这里进行生产的劳动者不再被“爰土易居”，但封建国家对土地私有权仍有很多的干预，其中重要内容之一就是保障爰田制的形式不被破坏，使“莱田”和“田”的区别保留下来。1979年春，四川省博物馆在青川县54号战国秦墓中，发现木牍两件，内容是秦国政府对于土地上设立“封沟”的规定。这一规定的主要目的是将现耕地（“田”）与休耕地（“莱田”）区别开来。[49]以法令的形式保障爰田制形式的存在，同在《睡虎地秦墓竹简》中反映出的政府对土地耕作、经营等各个方面均有详细规定一样，目的在于提高农业生产的产量。反映了国家政权对土地私有权的干预和限制。这正是爰田形式下土地私有的重要特点。忽略了这一特殊形式，不仅对秦国自商鞅变法以后的土地制度，就是对秦简内容也会作出种种不同的理解。[50]因为“爰田”必须保留相当数量的休耕地（据《周礼·遂人》记载，“上地……田百亩，莱五十亩……中地……田百亩，莱百亩……下地……田百亩，莱二百亩”）。所以，政府要保持这种土地制度，必须运用政权的力量对私有土地耕作等事，包括土地的使用、收获状况等等进行监督。这虽然是对土地私有权的干预，但绝不能因此而否定其私有的性质。秦统一前所实行的土地制度，正是这种具有特殊形式的土地私有制——爰田制。
尽管封建国家对土地所有权的干预不影响土地私有的性质，但这种“爰田制”在私有程度上毕竟是不发达的形态，它限制了封建土地所有制进一步的发展。尤其在秦统一以后，这种制度就成为封建土地私有制发展的障碍。
秦始皇三十一年（前216年）秦王朝政府“使黔首自实田”（《史记·秦始皇本纪》引《集解》徐广曰），就是运用政权的力量在全国范围内扫除障碍，促进封建土地私有进一步发展的重要措施。我国史学界有人认为“它标志着在战国以来封建土地私有制发展的基础上，进一步在统一的全国范围内确认了封建土地私有权”（郭沫若《中国史稿》第2册第121页）。但为什么是对土地私有权的“进一步”“确认”？目前尚无人给予详细说明。如果说仅仅是承认土地私有，那么早在数百年前的公元前594年的鲁国就“初税亩”，公元前408年的秦就已“初租禾”（《史记·六国年表》）了。土地私有权早已在那时就在西至秦、东至鲁的全国范围内开始“确认”了，无需至秦统一后再“进一步”。“使黔首自实田”的意义在于：令全国百姓（黔首）将自己所有的土地——包括田地与休耕地（即“田”与“莱田”）如实上报。这表示，今后国家不再干预私有土地使用情况，不再规定必须有“田”及“莱田”的明确划分。这就无异于宣布“爰田”制的彻底废除。翌年，秦始皇在碣石刻石中曾记下这样几句话：“男乐其畴，女修其业，事各有序。惠被诸产，久并来田，莫不安所。”（《史记·秦始皇本纪》）在碣石刻石之前，秦始皇先后在之罘、琅邪、邹峄山留有刻石，其中歌功颂德之辞虽大同小异，却均无“惠被诸产，久并来田，莫不安所”之词。可见，这绝不是一般颂辞，而有其具体意义。按“产”即指农业生产[51]，来田即莱田。“久并来田”者，谓政府将以前强行规定分开之“莱田”与“田”合并起来，不加干涉。由于取消了这种“爰田”制的残余，减少了政府对私有土地的干预，于是“男乐其畴，女修其业”“莫不安所”而欢欣鼓舞了。从秦简和其他文献资料中也可以看出：自秦始皇三十一年以后，政府对土地私有权的干预明显地减弱。这从侧面证明“使黔首自实田”就是废除爰田制残余。从此“爰田”在历史上消失了。
因此，秦始皇三十一年“使黔首自实田”，是扫除封建土地私有障碍的重要措施，是封建土地所有制进一步发展的标志。
赋税制度 在封建土地所有制确立的同时，赋税制度也在秦代确立起来了。
秦代的赋税，主要是田租、口赋和杂赋三种：
田租，即按土地征收的田税。自秦简公七年（前408年）“初租禾”开始，秦国就正式征收田租。统一中国后，依然征收田租，不过办法略有不同。据《通典·食货》记载，秦以前的田税“盖因地而税，秦则不然，舍地而税人，地数未盈，其数必备”。这就是说，秦以前国家征收的地税（即田租）是按土地亩数征收的。秦王朝建立后不论实际土地有多少，国家只按政府掌握的每人应有土地亩数征税，即使并无那么多土地，也要按此数目征税。这种情况在《睡虎地秦墓竹简》中可以找到证明，例如：“入顷刍藁，以其受田之数，无豤（垦）不豤（垦），顷入刍三石，藁二石。”（《田律》）这个“受田之数”一般应为“百亩”，不论实种多少地，政府都按每人百亩的数目征田租，这就是“舍地而税人”的意义。
秦代征收田租主要是收实物，一曰谷粟，二曰刍藁。当然大量的应是前者，但后者的数目也不少。因为秦代官府豢养马匹牲畜的数量相当多。这一点从秦简的资料中可得到证实。
秦代的田租实行分成计征制，田租率约为“什一之税”（荀悦《汉纪》）。但因“舍地而税人”，“地数未盈，其税必备”，所以实际征收量自然远远超过产量的十分之一。从现有资料考察：秦代征收作为土地税的田租，比起按人头征收的口赋，是轻很多的。这显然是对拥有大量土地的地主有利的税收政策。
口赋，即按人口征收的人头税。秦代的口赋征收是“计口出钱”，所谓“头会箕敛”（《汉书·张耳陈余传》），“吏到其家”“以箕敛之”。口赋所“敛”的并不是谷，而是钱，从《睡虎地秦墓竹简》中“官府受钱者，千钱一畚”（《金布律》）就可证明。畚，就是畚箕，“箕敛”乃“受钱”而非“受谷”是确凿无疑的。
秦代的口赋规定每人出多少钱，无直接资料可考。但汉代的口赋为一百二十钱（《汉书·高帝纪》注引如淳曰），秦代的口赋当不会低于此数，若以每人每年所纳口赋一百二十钱计，则五口之家需纳六百钱。秦汉时粮价约为“石三十钱”（《睡虎地秦墓竹简·司空》、《汉书·食货志》），六百钱折二十石谷。照一般估算，秦汉时粮食产量“百亩之收不过百石”（《汉书·食货志》），则“什一之税”的田租就占去“五口之家占田百亩”的小农全年收入的十石，而六百钱的口赋需二十石粮支付。可见，口赋的负担远比田租要重。这对于人多地少的农民来说，显然是十分不利的。
口赋所加给农民的负担，实际远超过此数。因为政府所收的是钱而不是粮、草。所以，农民要把生产出来的粮、草换成钱，又要受一层剥削，这自然是不言而喻的。
除田租、口赋以外，秦代还有一些杂赋。这种“杂赋”往往是各色名目的临时征调。据《通典·食货》秦代规定“提封之内，撮粟尺布”。这些“土贡”、“撮粟尺布”大概就属于“杂赋”一类。另外还有“罚赋”（黄今言《秦代租赋徭役制度初探》，载《秦汉史论丛》第一辑），可能也是“杂赋”的一种。
综上所述，秦代的土地制度和赋税制度是相关联的。秦统一后，使封建土地所有制在全国确立，“使黔首自实田”，扫清了封建土地私有制进一步发展的障碍。封建土地私有制从此成为土地制度的主要形态，国有土地只是那些无主荒地和“苑囿园池”，对社会生产的影响很小。因此，秦王朝政府的赋税收入，并不是基于土地所有权，即不是地租的性质[52]，而是取决于封建国家的强制，为维护“公共权力”的需要由广大劳动人民提供出的剩余劳动。当然，地主政权对劳动人民这种剩余劳动的榨取，是相当残酷的。关于这一点，将在下章详述。
二 军事制度和徭役
秦代实行普遍征兵制，战士多是以徭役的形式征发来的。而徭役的重要内容（不是全部）则是兵役。所以，军事制度同徭役制度有密切关系。
秦代的兵役制度 关于秦代兵役制度，在《汉书·食货志》中有如下记载：“月为更卒，已复为正，一岁屯戍，一岁力役，三十倍于古。”[53]又《文献通考·兵考一》记：“秦制，凡民年二十三附之畴官。”据此可知，男子至二十三岁以后就要服兵役，每人一生须当兵两次，一次叫“正卒”，守卫首都一年，一次叫“戍卒”，戍守边疆一年。另外，还要在本县、郡内服役一月，称为“更卒”。过去，一直认为秦汉时代的兵役制度就是如此（见劳干《汉代兵制及汉简中的兵制》，载《历史语言研究所集刊》第十本）。
但是，从新发现的一些资料看，上述记载并不完全符合秦代的实际。
首先，关于开始服役的年龄，据《睡虎地秦墓竹简·编年纪》记载，昭王四十五年（前262年）“喜产”，到秦始皇元年（前246年）“喜傅”。《汉书·高帝纪》注：“傅，著也。言著名籍，给公家徭役也。”傅，就是将名字著于户籍，亦即开始服徭役之年。始皇元年“喜傅”时，刚刚十七周岁。而至始皇三年（前244年）喜就“卷军”，已经参军加入卷地的战斗了。由此可见，至少在二十岁之前，男子就有被征发从军的可能，秦代服役年龄决非自二十三岁才开始。至于服役时间以一生两次，每次一年为限的记载，也大有问题。仅《编年纪》记载的“喜”这个人，就曾在始皇三年、四年、十三年三次参军。这虽在秦统一之前，但在统一以后南戍五岭、北伐匈奴，用兵之数也不见得少于以前。又从陈胜起义时所说的“戍死者固十六七”（《史记·陈涉世家》），也可断定秦代服兵役期限每人一生决不止两年。即使果真有上述的规定，也不过是具文而已。
事实证明，秦代的兵役制度，男子爵在“不更”以下，年龄在傅籍以上者，一生中随时皆有被征调当兵的可能，而且一去则十有六七的人永远不能归家。[54]这种兵役制度正体现了秦代“穷武极诈”（《汉书·刑法志》）的传统。
在秦代，爵位较高的人是可免除兵役的，例如爵至第四级“不更”，就可“不复与凡更卒同”（《后汉书·百官志》引刘昭《爵制》）。说明爵至不更以上的，就可不服兵役。可见秦代的士兵、戍卒皆由低爵或无爵的贫苦人民组成。
秦军的编制兵种和统辖 秦国的军队分直属中央的军队与地方武装两部分。直属秦王朝中央的军队包括戍边、野战及首都警卫部队。地方武装由郡、县尉统率，主要是进行军事训练，作为补充中央军队的预备队。据《汉书·百官公卿表》记“郡尉，秦官，掌佐守典武职甲卒”。“常以八月，太守、都尉、令长、丞、尉会都试材官骑士，习骑驰、战阵，课殿最。”这里说的“材官骑士”就是在郡内接受训练的“正卒”。
秦代军队的兵种有三：
一是材官，也称材士，即步兵。如《史记·秦始皇本纪》记秦二世时“如始皇计，尽征其材士，五万人，为屯卫咸阳，令教射狗马禽兽”。《正义》注曰：“（材士）谓材官蹶张之士。”《秦始皇陵东侧第二号兵马俑坑钻探试掘简报》（载秦始皇陵兵马俑博物馆编《资料汇编》第一集）根据已获得材料分析，在这个二号坑内，“如果将来全面发掘，估计将会出现木质战车约八十九辆，高大的陶质车士二百六十一件，拉车的陶马三百五十六匹，骑兵俑一百一十六件，鞍马一百一十六匹，步兵俑五百六十二件和大量金属兵器等”。秦始皇陵兵马俑的军阵，就是当时现实军阵的缩影。从二号坑的兵种配置可知，步兵乃是秦代军队中主要的兵种。恩格斯说：“步兵——军队中徒步的士兵。除了游牧部落外，一切民族的军队，如果不是全部，那么大部分总是由徒步士兵组成的。”（《马克思恩格斯全集》第14卷第354页）秦代的军事编制恰与这一论断相符。
二是骑士，也称车骑，即车兵和骑兵。春秋以前，车战较盛行，战国以后车兵逐渐被骑兵和步兵取代。但秦代仍有车兵。至于骑兵，则是不可缺少的兵种。《史记·樊郦滕灌列传》中有“汉王乃择军中可为车骑将者，皆推故秦骑士重泉人李必、骆甲习骑兵”。上述秦始皇陵兵马俑二号坑的军种配置，也证明车兵和骑兵之存在。当然，它们的数量远不如步兵多，但有相当大的作用。秦代的军队是将步兵和车骑混合编队，从现在发掘的秦始皇陵一、二、三号兵马俑坑军阵的场面可以看到：在一个数千人的方阵里，四周布满队列整齐的步兵，或蹲射发弩，或执矛秉钺，或挽弓挟箭，一排排站蹲相间。中间为骑兵和车兵，战士策马驱车，作为步兵的后卫或前锋。这种军阵的配置是战国以来先进阵法的总结（见《秦俑坑兵马俑军阵内容及兵器试探》，载《文物》1975年第8期）。
秦始皇陵兵马俑——武官
三是楼船，就是水兵。秦攻南越时，就派屠睢“将楼船之士”（《史记·平津侯主父列传》）作战。秦在统一前，就拥有“可载五十人，装三月之食”（《战国策·楚策一》）的大船。司马错伐楚时就“曾率十万大军，乘大船万艘”，顺江而下（《华阳国志》）。可见，在秦统一后的“楼船之士”数目也相当可观。
秦代军队调动权直接掌握在皇帝手中。“用兵五十人以上”（《秦金文录·新郪兵符》），“凡兴士被甲，用兵五十人以上”（朱捷元《秦国杜虎符铭文》，载《西北大学学报》1983年第1期），必须有虎符。而虎符则控制在皇帝手中，《阳陵虎符铭文》中“甲兵之符，右才（在）皇帝，左才（在）阳陵”语，即是证明。平时即使调动郡国兵到中央，也需皇帝的兵符，或盖有御玺的命令才行。战时，皇帝则临时委派大将统兵，将左半兵符交给主帅，右半兵符留在皇帝手中。这样统兵大将才有调兵之权。在军队中，作战部队最高的统帅是将军，将军以下有尉（校尉、郡尉）、司马、军司马、军侯、骑长等。士兵则五人为一伍，设“伍长”，百人为卒，设“卒长”。车兵中，相当于“卒”的编制是乘。在近年发现的秦始皇兵马俑坑中，就可看到与上述编制大体相符的军阵序列（见陈孟东《秦陵兵俑衔级试解》，载《文博》1984年创刊号）。秦王朝的这种军事制度，充分显示了专制主义中央集权的特点。
总之，秦代的军队是一支阵容强大、威武雄壮的武装，它是继承了秦国传统、吸收了六国经验的，具有较高军事水平的战斗武装。然而，这支武装的组成，则是以广大劳动人民沉重苦难为前提的，服兵役成了秦代人民主要的徭役负担。除此而外，秦王朝加给劳动人民的还有其他许多徭役，例如修阿房宫、始皇陵以及其他大规模工程，均需征调人民。《史记·高祖本纪》就记载“汉高祖尝徭咸阳”，这就是兵役、屯戍以外的徭役。这些徭役是秦王朝军事制度的重要内容，也正是这些徭役使这支阵容浩大的武装顷刻瓦解，封建制度发展的历史辩证法，在秦代军队中具体而微地显示了出来[55]。
三 法律制度
对于秦代法律制度，以前所知甚少。自从1975年2月，考古工作者在湖北云梦睡虎地发现大批秦简后，就为研究秦代法律制度提供了丰富的资料。但是，云梦秦简释文公布以来，专门探讨秦代法律制度方面的文章，在国内发表的并不多。有一些从法制史角度论述秦律的论文，也仅限于对秦律本质的讨论。这显然是不够的。秦是我国历史上第一个统一的、中央集权的封建王朝，它的法律制度对于后来的汉代、唐代以至两千多年的封建法制，都有极深远的影响。
立法过程和法律形式 秦刚刚统一中国，就已经具备了较为完整的法律制度，这从“事皆决于法”（《史记·秦始皇本纪》）的记载可以得到证明。秦王朝的法律是继承统一前秦国法律而来的，而秦国系统的封建成文法，则创始于公元前4世纪的商鞅变法时代。[56]
自商鞅变法开始，至秦统一中国以前，秦的立法活动不断在进行着。[57]秦统一以后“法令由一统”，“一法度”（《史记·秦始皇本纪》），即全国各地皆统一于秦法。这样，云梦秦简的法律文书，虽为秦统一以前所创制，但也是统一后继续实行的。因此，研究秦的法律制度，绝不能把统一前后截然分开，而应以云梦秦简作为重要根据。
封建时代的法权基本渊源是皇帝的诏令，秦也不例外。从秦孝公至秦始皇都十分强调以法律的形式巩固封建秩序，“皇帝临位，作制明法，臣下修饬”（《泰山刻石》）。不过，秦国始终维持着“缘法而治”（《商君书·君臣》）的传统，当法令一经公布，包括国君在内的任何人均不得任意更动。《韩非子·外储说右下》记载的一件事，足以说明这个问题：
秦昭王有病，百姓里买牛而家为王祷。……王曰：“訾之人二甲。夫非令而擅祷，是爱寡人也。夫爱寡人，寡人亦且改法而心与之相循者，是法不立，法不立，乱亡之道也。不如人罚二甲，而复与为治。”
从上述材料中可看出，就连秦昭王也不能擅自破坏法制，所以章太炎曾经说：“秦制本商鞅，其君亦世守法。”（《秦政记》）。秦君带头守法，这是“秦人皆趋令”（《史记·商君列传》）的重要原因之一。
秦的法律共有四种形式：
一、法律条文。在云梦秦简的法律文书中，尚存有《田律》二条、《厩苑律》二条、《金布律》十五条、《关市律》一条、《仓律》二十六条、《工律》五条、《工人程》三条、《均工》八条、《徭律》一条、《司空律》十一条、《军爵律》二条、《置吏律》三条、《效律》八条、《传食律》三条、《内史杂》十条、《尉杂》一条、《行书》二条、《属邦》一条（均见《睡虎地秦墓竹简·秦律十八种》）。此外还有《除吏律》《游士律》《除弟子律》《中劳律》《藏律》《公车司马律》《牛羊课》《傅律》《敦表律》等（见《秦律杂抄》）。现仅存律目者有：《戍律》、《捕盗律》（在《秦律杂抄》内提到）、《厩律》（《内史杂》）、《赍律》（《工律》）、《职耳不当工律》、《效赢不备之律》（《效律》），秦简以外还有“挟书律”（《汉书·惠帝纪》）等。正如梁启超所说的：“古代所有权制度未确立，婚姻从其习惯，故所谓民事诉讼者殆甚稀，其讼皆刑事也。”（《先秦政治思想史》第七节《法律之起源及观念》）上述秦律都属刑法或与刑法有关，但是有些法令也带有民法和行政法的性质。这是秦国法律的主干，是由国家颁布的、具有最高法律效力的成文法。
二、对律文的解释。统一前的秦国就规定：朝廷和地方郡县都设主管法令的官吏，其他官吏和人民若想了解法令都来问他，而他必须给以明确回答，同时还要将问答的内容写在一尺六寸长的“符”上。符的左片给予询法者，右片则“以室藏之，封以法令之长印，即后有物故，以券书从事”（《商君书·定分》）。在云梦秦简中发现的《法律答问》就属于这种性质的法律文书。《法律答问》同律文本身一样具有同等法律效力。因为“答问”的范围已超出律文本身，所以它是律文的重要补充，如：“甲小未盈六尺，有马一匹，自牧之，今马为人败，食人稼一石，问当论不当？不当论，及尝（偿）稼。”
显然，这里举的案例，就成为以后判案的一种根据，其作用类似汉代的“比”。[58]
三、地方政权发布的文告。除中央政权统一制定的法令外，地方郡一级的政权也可根据朝廷的法令制定本地区相应的法令和文件，作为统一法令的补充，如南郡守腾就“修法律令、田令，及为间私方而下之”（《语书》）。由地方政权发布的申明法令的补充文件称之为“间方”。像《语书》就属于这一类性质的法律文书。这种法律文书在限定的地区，也同样具有法律效力。
四、关于审理案件准则和法律文书程式的规定。这是由朝廷统一发布的类似后来行政法和诉讼法的有关的法令，如《封诊式》规定了“讯狱”的要求，以及案件记录——“爰书”的格式等等。
从以上四种形式可以看出，秦代的法律虽尚不如汉代有“科”“比”“例”（《汉书·刑法志》）和唐代的“律”“令”“格”“式”那样整齐、明确的法律形式，但已初步孕育着它们的雏形，具备了中国封建法律最初的形式。
阶级实质和主要内容 正如马克思、恩格斯在《共产党宣言》中指出的：法不过是统治阶级的意志，“而这种意志的内容”是由统治阶级的“物质生活条件来决定的”（见《马克思恩格斯选集》第1卷第268页）。秦代的法律就是统治秦王朝的地主阶级意志的集中表现，也就是地主阶级对农民阶级和其他广大劳动人民实行专政的工具。这一阶级实质从其法律的全部内容中，充分地暴露出来。根据云梦秦简提供的资料，秦律的主要内容可分为下列几个方面：
（一）保护封建土地所有制
封建土地所有制是全部封建统治的基础。商鞅变法时“为田开阡陌”，废除土地国有，去掉旧阡陌，而宣布土地私有，以新阡陌作为私有土地的标志。在秦律中已把这种土地所有制的关系，用法律形式确定下来：
盗徙封，赎耐，可（何）如为封？封即田千（阡）佰（陌），顷半（畔）“封”也，且非是，而盗徙之，赎耐，可（何）重也，是，不重。（《法律答问》）
这是说：对私自移动阡陌标志的人，要以“盗”的性质处理，处以耐刑（赎耐就是可以赎）。这一律文的意义在于，它明确宣布封建私有土地受到法律的保护，其私有权不容侵犯。
（二）维护封建剥削制度
秦律明确规定：维护地主阶级对农民和其他劳动人民的剥削权力，如《田律》规定对“受田”之民，都要按“受田之数”征收税赋，“无豤（垦）不豤（垦）”，即不论种与没种都须缴纳。《徭律》规定吏民服徭役的天数，对不能按期服役的以及服徭役不能完成质量标准的，要给以惩罚：
御中发征，乏弗行，赀二甲；失期三日到五日，谇；六日到旬，赀一盾；过旬，赀一甲。
修筑城堵要保证卒岁（满一年），“未卒堵坏，司空将红（功）及君子主堵者有（罪），令其徒复垣之，勿计为徭”。
《金布》《关市》等律，对人民使用货币和进行商业活动，《工律》《工人程》对官奴隶以及个体手工业者的生产定额和口粮供给标准，都有具体规定。这些规定的根本目的，在于维护封建剥削制度，如：
隶臣、下吏，城旦与工从事者，冬作为矢程，赋之三日而当夏二日。（《工人程》）
因冬天日短，故“冬作”三天才抵“夏二日”，又如：
冗隶妾二人当工一人，更隶妾四人当工一人，小隶臣妾可使者五人当工一人。（《工人程》）
“冗隶妾”“更隶妾”和“小隶臣妾”都是在劳动时间或质量方面，抵不上一个工人的刑徒，所以法律规定数人才抵一人。像如此精细的计算，充分反映了秦律的作用，在于保证统治阶级最大限度地对人民进行剥削。
（三）保护地主阶级的私有财产
秦律的基础——盗、贼、囚、捕、杂、具六律，置于首位的是“盗”“贼”二律，表明维护私有制乃是秦律的首要任务。不仅私有土地受到法律保护，举凡一切动产及不动产的所有权，包括牛羊、甲盾、钱财以至桑叶和系羊的绳子等，都在秦律上有明确规定，对侵犯所有权的行为都有处理办法，如：
士五（伍）甲盗一羊，羊颈有索，索直（值）一钱，问可（何）论？甲意所盗羊殹（也），而索系羊，甲即牵羊去，议不为过羊。（《法律答问》）
这里，对系羊颈上的索（绳子）都有明确规定，其他贵重物品的所有权当也受国家保护，自不待言。
对侵犯私有财产的“盗”“贼”行为，秦律规定了极严厉的惩罚，如：
或盗采桑叶，臧（赃）不盈一钱，可（何）论？赀徭三旬。（《法律答问》）
“盗”仅不盈一钱的桑叶，就要罚徭役三旬。而在封建社会中拥有财产的主要是地主阶级，所以，秦律的这些内容主要在于维护封建地主的私有财产。
（四）维护封建等级制度
封建的法是特权的法。秦律明确规定各阶级在社会中的地位，地主、贵族是秦国的统治阶级，农民和奴隶则处于被压迫地位，这种关系不能倒置。秦的军功爵制正是这种阶级关系的反映，秦爵共分二十级，无爵的平民称为“士伍”，由军功或其他原因可得到“赐爵”，但吏民之最高爵不得超过第九级五大夫。自九级以上为高爵，十至十八级爵为卿大夫，十九、二十级爵为侯爵（《汉官旧仪》），有这样身份的人无疑均系地主贵族。在秦律中对一般农民和地主之间的界限规定得十分明确，不准逾越，如：
大夫寡，当及伍人不当？不当。（《法律答问》）
“伍人”即无爵的“士伍”，多数系农民，而“大夫”一般的至少相当于中小地主。从这条法令可知“大夫”与“伍人”是绝对不能混淆的。又如：
可（何）谓宦者，显大夫？宦及智（知）于王及六百石吏以上皆为显大夫。（《法律答问》）
此外，对于“百姓”“士伍”的身份地位也均有各种规定。在秦代，社会上还存在着大量的刑徒和奴隶，他们的地位也是不能私自改变的，否则就要受到制裁：
女子为隶臣妾，有子焉，今隶臣死，女子北其子，以为非隶臣殹（也），问女子论可（何）殹（也），或黥颜为隶妾，或曰完，完之当殹（也）。（《法律答问》）
隶臣妾有子是不准隐瞒其身份的，秦律正是维护这种不可改变的等级制。
（五）维护封建统治秩序
在秦律中还包括维护封建统治秩序的一切规定，如不准在田间卖酒，以免影响农业生产：
百姓居田舍者，毋敢（酤）酉（酒）。田啬夫部佐谨御之，有不从令者有（罪）。（《田律》）
同父异母相奸，可（何）论？弃市。（《法律答问》）
另外，对官吏的任免有《置吏律》，对官吏考核有《效律》，对于“传”“驿”制度有《传食律》，少数民族的处理有《属邦》，对于司法公文程式及传送公文的制度有《封诊式》及《行书》。总之，秦律的重要内容之一，就是维护封建的统治秩序。
以上五个方面的内容，集中地反映了秦律是地主阶级对广大农民和其他劳动人民专政的工具。
法律制度的特点 从阶级本质上看，秦代的法律制度同以后任何时代的封建法律制度一样，都是地主阶级对广大劳动人民专政的工具。但正像恩格斯指出的那样：私法所确认的经济关系，其“采取的形式可以是很不相同的”，“因此，如果说民法准则只是以法律形式表现了社会的经济生活条件，那么这种准则就可以依情况的不同而把这些条件有时表现得好，有时表现得坏。”（《路德维希·费尔巴哈和德国古典哲学的终结》，《马克思恩格斯选集》第4卷第248—249页）秦代的法律制度，比起以后尤其是汉代和唐代的封建法律制度，具有一些明显的特点。所以，它所表现的“好”“坏”，即对当时社会的作用，也绝不是与汉、唐的法律制度一模一样的。
秦代法律制度有哪些特点呢？
（一）法网严密，条目繁杂
中国封建社会地主阶级对人民统治的严酷，集中地表现在法网的严密，在这一点，秦律尤为突出，人民生活的一举一动都在秦律中规定下来，连穿鞋也有限制：
毋敢履锦履。何谓锦履？律所谓者，以丝杂织履，履有文乃为锦履，以锦缦履不为，然而行事比焉。（《法律答问》）
另外，如“步过六尺者，有罚”（《史记·商君列传》引《新序》），“妄言者无类”（《史记·郦生列传》），“敢有挟书者，族”（《汉书·惠帝纪》张晏注），“诽谤者族”（《史记·高祖本纪》），“有敢偶语《诗》《书》者，弃市”（《史记·秦始皇本纪》），等等。这些规定表明秦代法网之严密是任何朝代都比不上的，法律内容如此之细碎，正是封建法制初创期间的特点。这种苛法在打击旧贵族势力、维护封建地主统治方面是有进步作用的。但当地主政权确立以后，秦代的严密法网就完全成为镇压人民的工具了。在这种法网之下，人民动辄得咎，以至达到“赭衣塞路，囹圄成市”（《汉书·刑法志》）的程度，全国都变成了大监狱。
从法制系统方面比较，秦律的条目也不如唐律那样整齐、简明，而是较为繁杂。《唐律》（永徽律）十二篇，五百零二条，内容明确。秦律全部条目有多少，不得而知，从已发现的条目中可以看出，有些律令范围界限不清，有些内容相重复，甚至有互相矛盾的地方。如《工律》《均工》《工人程》各律有的内容性质类似。又如《法律答问》中有“当赀以下耐为隶臣”就是罪在“赀”（罚金）以下的就“耐为隶臣”，由此可见“隶臣”之刑较“赀”为轻。但另外又有一条：“司寇盗百一十钱，先自告，何论？当耐为隶臣，或曰赀二甲。”（《法律答问》）从这里又看出：“耐为隶臣”则相当于“赀二甲”。出现这些矛盾并不奇怪，因为秦律是在一百余年中陆续增加、补充起来的，而封建法律又是初创，所以法典化的程度较低，比起以后的法律，特别是较之《唐律》，在系统、严密和统一方面都有相当的距离。
（二）“轻罪重刑”和严刑酷罚
秦律十分突出地反映先秦法家“轻罪重刑”的立法指导思想，即对于轻微的犯罪，处以极严厉的刑罚，如“五人盗，臧（赃）一钱以上斩左止”。“甲盗不盈一钱……乙见知而弗捕，当赀一盾。”“司寇盗百一十钱”，“当耐为隶臣，或曰赀二甲。”（均见《法律答问》）这些法令是先秦法家“以刑去刑”主张的具体化。商鞅、韩非等法家认为：只有用重刑才能杜绝犯罪，“故行刑重其轻者，轻者不生，则重者无从至矣，此谓治之于其治也”（《商君书·说民》）。因此秦律与唐律不同，在《唐律》中，十分明确地将触犯统治阶级利益的“谋反”等“十恶”列为突出大罪：“五刑之中，十恶尤切，亏损名教，毁裂冠冕，特标篇首，以为明诫”（《唐律疏议》），而在秦律中则规定了对轻微小罪也处很重的刑罚，在治罪量刑方面小罪处重刑，大罪当然刑更重。这样，在秦代就形成一套严刑酷罚，其残酷程度为历史上所罕见。
秦代刑法的残酷，不仅表现在动辄用刑，而且也反映在刑罚种类的繁多。据初步统计，实行的刑法就不下二十余种，例如“隶臣妾”“斩左止”（《法律答问》）、“劓”（《秦律十八种》）、“宫”（《列子·说符》）、“笞”（《史记·张耳陈余列传》）、“车裂”（《史记·商君列传》）、“黥”（《秦律十八种》）、“弃市”（《史记·六国年表》）、“腰斩”（《史记·商君列传》）、“戮”、“枭首”（《史记·秦始皇本纪》）、“剖腹”（《七国考》）、“囊扑”（《史记·秦始皇本纪》）、“烹”（《汉书·刑法志》）、“绞”（《战国策·秦策》）、“蒺藜”（《说苑·正谏》）、“鬼薪”（《汉书·刑法志》）、“白粲”（《汉官旧仪》）、“从死”（《史记·秦始皇本纪》）、“三族”（《史记·秦本纪》）、“诛九族”（《论衡·语增》）、“参夷”（《汉书·刑法志》）、“籍没”（《史记·吕不韦列传》）、“连坐”（《秦律十八种》）、“阬”（《史记·秦始皇本纪》）。这仅是史书上明确记载并曾实行过的刑罚，其名目、种类繁多则是中国封建社会中最为突出的。
秦代刑罚的残酷，还表现在对死刑所采用的各种野蛮方式上。而且对死刑以外的徒刑都不规定期限，也就是皆为无期徒刑，如“隶臣妾”“鬼薪”“白粲”“城旦”等刑徒，一经判定则终身为刑徒。这一点从《汉书·刑法志》记载中就可得到证明，到汉文帝时发布一道减刑诏令，才订出各种刑徒的年限：“罪人狱已决，完为城旦舂；满三岁为鬼薪白粲。鬼薪白粲一岁，为隶臣妾。隶臣妾一岁，免为庶人。隶臣妾满二岁，为司寇。司寇一岁，及作如司寇二岁，皆免为庶人。其亡逃及有罪耐以上，不用此令。前令之刑城旦舂岁而非禁锢者，如完为城旦舂岁数以免。”这是历史上第一次规定了各种刑徒服刑的年限，因此历来都被誉为文帝的“德政”，而这一“德政”本身也恰恰说明：在此之前各种刑徒是没有刑期的。这也回答了何以秦末社会上刑徒那样多？仅作阿房宫的刑徒就有七十余万，治骊山秦始皇陵的刑徒也有七十余万，更不论其余的了。秦代工役既如此之多，七科谪戍的壮丁，当然不够用，必然拿刑徒来补充。因此将法律订得非常的严厉，不啻设阱使民易于陷阱，犯轻罪的用重法。例如罚赀一甲，或二甲，或一盾，此等罚款，触目皆是。秦代一甲及一盾的价值，现均不可考。但以汉初中期布价比拟，有七至十四种等级，以八而论，每匹须一千钱，成人用一匹，才能做一件衣服，再加以裹层装甲等等，每件需要三四千钱。老百姓犯了法，如何赎得起，既然不能赎，就变成刑徒。形成刑徒日多，自由民日少，秦末农民的大起义，这也是重要原因之一。
总之，秦代的严刑酷罚在中国封建社会中是最为突出、最为野蛮的，表现了封建刑法初期的特点。
（三）断狱原则
在司法审判方面，秦代也有一些显著特点。
同历代封建统治一样，秦代断狱最重要的根据是犯人的口供，也主张使用刑讯，但所不同的是以为刑讯的办法属于下策，不得已才使用：
因口供乃判案的惟一根据，所以秦代统治者十分重视审判的方式，要求官吏从犯人的口供中找矛盾，“凡讯狱，必先尽听其言而书之，各展其辞，虽智（知）其记，勿庸辄诘。其辞已尽书而毋（无）解，乃以诘者诘之。”若找出犯人口供中的矛盾，而其“更言不服”，则动用刑罚，“其律当治（笞）谅（掠）者，乃治（笞）谅（掠）。”（《封诊式》）这些原则比起后来一味使用刑讯逼供的办法断狱，显然有其可取的方面。
秦代司法审判方面另一突出特点，是儒家思想影响较小。汉以后，儒家的思想不仅渗透进法律的内容中，而且对断狱也有极大影响，如董仲舒主张以“春秋经义”断狱，兒宽则“以古法主决疑狱”，隽不疑据《春秋》决狱，都受到皇帝的赞赏，汉武帝说：“公卿大臣，当用经术，明于大谊”（《汉书·隽不疑传》）。董仲舒还专门撰《春秋决事比》，作为审判时断狱的根据。到唐代，儒家思想则进一步渗透到封建法制之中，如《唐律》中把儒家鼓吹的“父子相隐”具体化为断狱的法令：
诸同居，若大功以上亲，及外祖父母、外孙、若孙之妇，夫之兄弟妻有罪相为隐，部曲、妇婢为主隐，皆勿论。
根据这一原则，凡子孙控告祖父母、父母者均为不孝，要处绞刑（《唐律疏议》），妻子当然也不能控告丈夫。这是儒家的伦理观念同法治结合，从而巩固封建统治秩序的具体运用。
但是，在秦律中儒家的伦常礼教的影响就不明显，如：
子告父母，臣妾告主，非公室告，勿听。（《法律答问》）
这里指出“子告父母”，“非公室告”，只是不予受理而已，并非列为“不孝”之罪。不仅如此，秦律还有鼓励妻告夫的条款：
夫有（罪），妻先告，不收，妻（媵）臣妾、衣服当收不当？
不当收。（《法律答问》）
在某些情况下甚至还允许妻子杀丈夫：
夫为寄豤，杀之无罪。（《会稽刻石》）
这里既没有“夫为妻纲”的影响，也没有女人“三从四德”的痕迹，反映秦代的法制受儒家思想影响较小，是较为单纯的法制。正因为如此，秦律比起唐律来，其暴力的性质就显得更加赤裸裸。这就是许多人都说秦“深刻寡恩”（《战国策·秦策》）和“刻削，毋仁恩和义”（《史记·秦始皇本纪》）的原因。
综上所述：早在两千多年前，当我国封建统一国家秦王朝刚出现的时候，就已经建立了较为完整的法律制度，而这些制度不仅对巩固当时的地主政权，曾经起过积极的或消极的作用，就是对此后两千余年的封建法制，也有着深刻影响。
第三节 巩固统一、加强集权的政策和措施
除建立上述一整套统治机构和各种制度外，秦王朝还推行了一系列巩固统一、加强中央集权的政策和措施。
一 经济政策
“重农抑商”“重农抑商”是自商鞅变法以来秦国一贯实行的国策。在《商君书》中曾经申述了“重农抑商”的必要性：“夫民之亲上死制也，以其旦暮从事于农。夫民之不可用也，见言谈游士事君之可以尊身也，商贾之可以富家也，技艺之足以糊口也。民见此三者之便且利也，则必避农；避农，则民轻其居；轻其居，则必不为上守战也。”（《农战》）为保护地主政权的经济基础，秦王朝继续推行“重农抑商”政策。这是一个问题的两方面：抑商正是为了重农；不抑商，重农就会落空。这一思想在秦王朝统治阶级中间，是很明确的。秦始皇统一中国后，李斯就提出：“今天下已定，法令出一，百姓当家则力农工。”（《史记·秦始皇本纪》）秦始皇采纳了李斯的建议，将“上农除末”作为一种指导方针向全国公开宣布。始皇二十八年（前219年）东巡，登上琅邪台刻石记功，就把“皇帝之功，勤劳本事，上农除末，黔首是富”这样的话刻在琅邪台上。始皇三十二年（前215年）在碣石刻石中，也刻下“天下咸抚，男乐其畴，女修其业”（《史记·秦始皇本纪》）的字句。表示“上农除末”是秦王朝的根本方针。
秦王朝的很多政策、措施正是贯彻这一方针的：“上农”就是鼓励农业、手工业生产活动，“除末”乃是打击包括商品生产在内的商业以及其他与农业生产无关的活动。如始皇三十三年（前214年）就“发诸尝逋亡人、赘婿、贾人略取陆梁地”（《史记·秦始皇本纪》），把商贾和逃亡的人以及依靠别人生活的赘婿[59]送去戍边，反映了秦王朝将商人置于很低的地位。在秦代，商人的户籍也与别人不同，称为“市籍”，政府对“有市籍者”采取种种打击的办法，就是对“有市籍者”的子孙也不放过。据汉代政论家晁错说：“臣闻秦时，北攻胡貉，筑塞河上；南攻扬粤，置戍卒焉。……因以谪发之，名曰谪戍。先发吏有谪及赘婿贾人，后以尝有市籍者，又后以大父母，父母尝有市籍者，后入闾取其左”（《汉书·爰盎晁错传》）。这应是可信的。秦代连出身于商人家庭的人“有市籍”、祖父母、父母“有市籍者”都加以打击。可见“除末”并不是一句空话。当然，对于乌氏倮和巴寡妇清等这样“礼抗万乘，名显天下”（《史记·货殖列传》）的大富豪，则是另外一回事。秦王朝不仅对他们不采取打击政策，反而尊崇、拉拢，“秦始皇帝令倮比封君，以时与列臣朝请”，而对巴寡妇清则“以为贞妇而客之，为筑女怀清台”（《史记·货殖列传》）。
秦王朝的“重农抑商”政策根本目的在于保护封建所有制，维持以农业生产为基础的封建社会的稳定秩序。而“商人对于这样一个在一切其他方面都很安定，好像是世代相传，安安定定的社会来说，是一个革命的要素。……现在，商人在这个世界出现了，这个世界的变革，就是从他那里出发。不过，他并不是作为一个自觉的革命者。正好相反，他也是作为一个平常的人”（郭大力、王亚南译《资本论》第3卷，人民出版社1966年2月第2版，第1056页）。为了不使封建统治秩序受到商人这个“不稳定因素”的影响，秦代以及后来的封建王朝均采取“重农抑商”的政策（参见傅筑夫《中国古代经济史概论》）。不过，像巴寡妇清这样的大商人应是例外，因为她的活动不仅无害于封建经济发展，而且对其有利。据记载：“清，寡妇也，能守其业，用财自卫，不见侵犯。”如何“自卫”？据说“清以财饷遗四方，用卫其业，故财亦不多积聚”。（《史记·货殖列传》及《正义》）“以财遗四方”无非是向地主阶级及其政权上贡行贿，以致自家也“不多积聚”。这实质是为封建政权及地主阶级聚敛。这种活动不仅对封建经济无害，而且有利于其发展。所以像巴寡妇清、乌氏倮这样的大工商业者要受到秦始皇的特别优待了。
“重农抑商”是秦王朝封建政权的阶级性质决定的。这种政策在封建社会初期，对稳定封建社会生产关系，发展农业生产，无疑是有着重要作用的。
统一全国货币 秦统一中国以前，货币非常复杂，各国货币的形状、大小、轻重不相同，计算单位也不一致。大致有布钱、刀货、圜钱和郢爰四大系统。而在这四大系统之下，在不同地区和不同时期又分别流行着不同种类的货币。货币的种类大致有下列数种：
布钱可分为：古布（原始布、大铲布）；空首布，其中又有平肩桥足空首布、尖肩尖足空首布、斜肩桥足空首布的区别。平首布，其中又有平足方肩布、尖肩尖足布、圆肩桥形方足布和圆肩圆足布的区别。
刀货可分为：古刀；尖首刀；明字刀（面文有“”字）；圆首刀。
圜钱可分为：圆孔圆钱；方孔圆钱。
郢爰只盛行于淮河流域以南，长江中、下游的楚国，这里除郢爰外，还通行一种形若海贝的蚁鼻钱。
以上数种货币，除郢爰流行于南方楚国外，大致布钱流通于韩、赵、魏，刀货流通于齐、燕、赵等国，圜钱流通于秦、东周、西周和赵、魏等国沿黄河地区。
统一前的秦国使用圆钱，即所谓“半两钱”。这种钱一般直径在1.1秦寸以上，重在六—八铢。近年来在秦国遗址多有发现。这种钱在货币史上有很大的意义。它出现得最晚，是布钱和刀货在形制上发展的必然结果。根据出土资料可知：秦国的货币主要有圆孔（或方孔）无郭圜钱（钱文仅记铢两，不记地名）。除此以外，还有一种圆肩圆足有孔布。
秦统一中国以后，各地原来流行的不同形制的货币，显然与统一的形势不适应。这些货币不仅形状不同、名称不同，而且计算单位不同。如有的用斤（十六两），有的用镒（二十两），这就为经济发展造成了障碍。
为了发展封建经济，当然更直接的目的是为了加强对全国人民的经济剥削，如收口赋就要求缴纳货币。所以秦始皇统治时期下令统一全国货币。秦国原来流行的一种文为“重十二朱”（半两）的方孔圆钱，是秦国圜钱中最晚出、最进步的一种形式。统一全国后，秦就以这种钱为基础向全国推广，统一货币。
据《史记·平准书》记载：“及至秦中，一国之币为二等，黄金以镒名，为上币；铜钱识曰半两，重如其文，为下币。而珠玉、龟贝、银锡之属，为器饰宝藏，不为币。”结合近年来考古发掘的出土实物，可知秦始皇统一全国货币包括以下几项内容：
秦半两
（1）将秦国原流通的“半两”钱推广于全国。据《史记·平准书》记载：秦统一后，废除了秦国原有的圆肩圆足布，改铸“重一两十二朱”“重十二朱”“两甾”“重一两十四朱”“重一两十三朱”等旧钱为“半两”方孔有郭圜钱。近年来，考古发掘出土的秦始皇时代的“半两”钱很多，如在始皇陵及兵马俑坑和刑徒墓中就出土了六百余枚半两钱，说明这种钱在当时是相当多的。经实测：秦半两钱直径一般为2.5—2.77厘米。重量为2.5—3.35克，实际重量为五铢或六铢，这是秦代流行最广的货币。据有人估算，秦代一枚半两钱可购粟约今1.23市斤，或麻布今之0.61市尺。而一头活猪则值250钱左右，每个劳动日价值则是8个半两钱（参见吴镇烽《半两钱及其相关的问题》，载《考古与文物丛刊》第三号）。
（2）废除原在秦以外通行的六国刀、布、蚁鼻钱以及郢爰等，一律使用新规定的货币。
（3）以黄金为上币，镒为单位；上述方孔有郭圜钱为下币。
币制统一后，克服了过去使用、换算上的困难，便利了各地商品交换和经济交流。而秦代圆钱的形式，因其使用方便，一直沿用了两千多年。
统一度量衡 战国时代因各诸侯国长期割据，度量衡制各不相同。根据现有文物和文献资料，可知战国时代的各国度、量、衡差别的情况大致如下表：
如此混乱的度、量、衡制，对于统一的秦王朝显然是不利的。于是，在秦统一中国后，就“一法度衡石丈尺”（《史记·秦始皇本纪》），统一度、量、衡。统一的办法是以原秦国的单位为标准，淘汰与统一不合的制度。而秦国早在商鞅变法时就已在国内对度、量、衡的标准作过统一的规定。现存世有商鞅铜量，是秦孝公十八年（前344年）商鞅颁布的标准量器。器铭曰：“十八年，齐皛（率）卿大夫众来聘，冬十二月乙酉大良造鞅爰积十六年尊（寸）五分尊（寸）壹（一）为升。”秦始皇统一度量衡，就在原商鞅颁布的标准器上再加刻诏书铭文，或另由政府制作相同的标准器刻上铭文，发至全国。与标准器不同的度、量、衡一律禁止使用。刻在标准器上的诏书全文是：
秦高奴禾石铜权
历年来出土的秦代度量衡器，如“高奴禾石铜权”，“商鞅方升”诏版等均有上述铭文。而考古工作者发现的秦代标准器出土地，除陕西等秦故地外，在山东的邹城和诸城一带的齐国故地，江苏的盱眙等楚国故地，辽宁的赤峰，内蒙古的奈曼旗善巴营子古城等燕国故地，河南禹州等韩国故地，山西的右玉、左云等赵国故地都有。可知秦代统一度量衡确实推行于全国各地。
度量衡是商品交换的工具，又同征收赋税有直接关系。所以，秦始皇统一度量衡的目的是便于对人民的剥削，巩固封建国家的统一，然而，度量衡的统一，在客观上对于经济的发展和各地联系的加强无疑是有积极作用的。因此，这项措施也是符合社会经济发展要求的。
二 统一文字，端正风俗
文字的统一在统一货币、度量衡的同时，秦王朝还对文字进行了整理和统一。
早在距今六千余年以前，我们的祖先就创造了文字，半坡村新石器时代的彩陶刻划文字，郭沫若就认为是中国的原始文字（见《古代文字之辩证的发展》，载《奴隶制时代》）。到战国时代，由于中国长期处于分裂状态，文字经过长期的演变、发展，全国各地的文字有很大的差异，“文字异形”（《说文解字》叙）正是当时政治、经济不统一的反映。同样一个字，往往会有多种不同写法。如“马”字，在楚国至少有两种写法：；在燕国也有两种写法；在三晋也有两种写法：。又如“安”字，在山东六国也有多种字形：等。这种关东使用的千变万化、没有一定体系的文字，称为“六国文字”。
秦国在统一前使用的文字与六国文字不同，称为“小篆”（秦篆）。小篆是由大篆演化而来的。大篆又称籀文，小篆的形体比大篆更加整齐和定形化，不仅线条简单、均匀，而且改变了大篆的繁复写法，减少了许多异体字。可见，大篆比小篆难写、难认得多，而六国文字比起篆文来，就更加难以识别了。这些文字写法既不一致，偏旁组合、上下左右也无一定规律，自然给各地文化交流造成严重的障碍。
公元前221年，秦始皇下令对各国原来使用的文字进行整理，规定以秦小篆为统一书体，“罢其不与秦文合者”（《说文解字》叙）。为推行这种统一的书体，秦始皇令李斯、赵高、胡毋敬分别用小篆体编写了《仓颉篇》《爰历篇》《博学篇》，作为标准的文字范本。[60]经过整理后的小篆字形，有秦始皇巡行各地时制作的刻石，传为李斯手书，留传至今者有《泰山刻石》（只残存九字，嵌于泰山下的岱庙中庭）、《琅邪台刻石》（残存86字）以及峄山、会稽两刻石的摹本。从刻石上的秦小篆字体来看，它一方面仍然保留着大篆字体结构和象形文字的基本特点；另一方面则对字体的结构进行了较大的整理加工。整理加工的原则是使之规范化，主要是下列三个方面：
（1）各种偏旁形体统一，每个字所用偏旁固定为一种，不用别种代替。
（2）偏旁的位置固定，不能随便移动。
（3）每个字书写的笔数和笔顺基本固定。
这种经过整理后的小篆，比起大篆文字要简易得多，比起六国文字更为易认、易写。
与篆书通行的同时，在广大人民群众中又创造出一种比小篆更加简便的新书体，这就是“隶书”[61]。隶书开始时只是写得比较草率和不够规范的小篆。郭沫若同志指出：“在文字结构上，初期隶书和小篆没有多大差别，只是在用笔上有所不同。”至秦始皇统一文字时，隶书也形成一种固定的、规范化的字体。这种字体笔划直线方折，结构平整，书写方便，因此，不仅在民间流行，就是封建政府书写文件，除重要诏书外，一般都使用隶书。因此，隶书是秦代统一文字后所使用较为广泛的一种书体，包括一些律令文书，也是用隶书体写的。
隶书的出现是我国文字由古体转为今体的重要里程碑。
秦代统一文字，使小篆和隶书成为全国通行的字体，对我国文化、政治的发展有着深远的影响。我国幅员辽阔，在秦以后的漫长历史过程中，不断出现过割据局面，各地方言亦不一致，但文字却始终是统一的，而文字的统一对经济、政治的统一和发展则起着重要作用。因此，秦代统一文字的功绩，是不应抹煞的。[62]
端正风俗 历来人们对秦人就有一种传统的看法，认为“秦与戎狄同俗”，“不识礼义德行”（《战国策·魏策》三），文化很落后，风俗很坏。如说“（秦人）借父锄，虑有德色，母济箕帚，立而谇语，抱哺其子，与公并倨，妇姑不相说，则反唇而相稽，其慈子耆利，不同禽兽者，亡几耳”（《汉书·贾谊传》）。又如说“秦之俗，非贵辞让也，所上者，告讦也，非贵礼义也，所上者，刑罚也”（《新书·保傅篇》）。由此便得出结论：在秦王朝统一后，政府所提倡的除了“告讦”“刑罚”“贪戾好利”以外，似乎没有别的。其实，这是一种误解，主要原因在于秦之速亡，有关秦代的史籍，无一不出于对秦抱有极大反感的作者之手，所以总是有意无意地对秦代野蛮、落后的方面加以渲染或夸大。例如上举《汉书·贾谊传》中所述之秦俗，视为商鞅变法前后的情况则可信，若笼统地称为“秦俗”，使人觉得统一中国后的秦代亦复如此，则大谬不然了。
历史事实证明，秦自商鞅变法之后就极力改变落后的风俗习惯。《史记·商君列传》记载：“商君曰：‘始秦戎翟之教，父子无别，同室而居，今我更制其教，而为男女之别’。大筑冀阙，营如鲁卫矣。”（《史记·商君列传》）这种努力不是白费的，到秦统一中国前，秦人的文化、风俗已被六国之人所称颂，如荀子说“入（秦）境，观其风俗，其百姓朴，其声乐，不流污，其服不佻”（《荀子·彊国篇》）。秦政府在统一中国前就十分注意整顿各地的风俗，如秦王政二十年（前227年）秦的南郡守腾颁发的布告中，特别宣布要“除其恶俗”“去其淫避（僻）”，并针对“乡俗淫失（泆）之民不止”的现象，重申禁令“举劾不从令者，致以律，论及令、丞”（《睡虎地秦墓竹简·语书》）。统一中国以后，秦政府更加注意端正风俗，倡导封建的文明。
如秦始皇二十八年（前219年），秦始皇来到泰山下，这里是原齐国故地，号称“礼义之邦”。始皇就令人在泰山所刻的石上记下“男女礼顺，慎遵职事，昭隔内外，靡不清净，施于后嗣”（《史记·秦始皇本纪》）。这一方面是赞颂统一之辞，同时也有表彰当地风俗之意。如果对照秦始皇三十七年（前210年）在会稽刻石上留下的铭文，就更可清楚地体会到这方面的意思。会稽（今浙江绍兴）为故越国之地，这里淫泆之风较盛，所以在会稽刻石上就有“饰省宣义，有子而嫁，倍死不贞。防隔内外，禁止淫泆，男女絜诚。夫为寄豭，杀之无罪，男秉义程。妻为逃嫁，子不得母，咸化廉清”等句。可见，这些刻石内容都是有针对性的，其中倡尊“礼义”、反对“淫泆”，正是秦王朝统一后端正各地风俗的一个重要措施。提倡封建主义的精神文明，是秦王朝统一后各种措施中的重要一个，也不应抹煞。而且，从秦刻石的内容可看出：秦王朝将端正风俗同灭六国相提并论，其重视程度由此可知。正如明末学者顾炎武指出的：“（越）欲民之多，而不复禁其淫泆，传至六国之末，而其风犹在，故始皇为之厉禁，而特著于刻石之文，以此与灭六王并天下并提而论，且不著之燕齐，而独著之于越。然则秦之任刑虽过，而其坊民正俗之意，固未始异于三王也。”（《日知录》卷13）这种分析和事实是相符的，其评价也是不算过分的。“行同伦”，是端正风俗的重要结果。
三 加强统治的其他措施
修驰道堕壁垒 由于长期战争，战国时期各诸侯国在各地都修筑了不少关塞堡垒。同时，各国之间的道路宽窄也不一致，影响交通往来。
秦统一中国后，立即下令拆除阻碍交通的关塞、堡垒。秦始皇二十七年（前220年），修建以首都咸阳为中心的驰道。[63]秦国驰道主要干线有两条：一条向东直通过去的齐、燕地区；一条向南直达过去的吴、楚地区。据《汉书·贾邹枚路传》记载贾山写的《至言》云：
（秦）为驰道于天下，东穷齐、燕，南极吴、楚，江湖之上，濒海之观毕至。道广五十步，三丈而树，厚筑其外，隐以金椎，树以青松，为驰道之丽至于此。
这一记载应是可靠的。
始皇三十五年（前212年）秦始皇又令人修了一条由咸阳直向北伸的“直道”。这条“直道”从咸阳以北不远的云阳出发，经过今陕西淳化县北梁武帝村秦林光宫遗址北行，至子午岭上，循主脉北行，直到定边县南，再由此东北行，进入鄂尔多斯草原，过乌审旗北，经东胜西南，渡黄河，到达包头市西南秦九原郡治所。全长一千八百里（约合今一千四百里），是从秦朝首都咸阳至秦北方九原郡最捷近的道路。当时，修筑这条路的目的，在于准备迎击北方匈奴的进犯。秦统一六国以前，活动于阴山山脉南北的匈奴，就经常向燕、赵等国和秦国进扰。统一以后，虽然修建了长城，也并没有保障北方安宁，在统一后的第五年，秦始皇派大将蒙恬率三十万大军北征，把匈奴驱逐到阴山山脉以北，并在这里设置九原郡，为了巩固这个地区，采取积极防御的战略，秦朝才于驱逐匈奴后的次年修筑了“直道”。如果匈奴奴隶主贵族再次进攻，秦军即可循这条“直道”由首都直达九原，迅速给以反击。
正因“直道”有这样巨大的军事意义，所以工程进展很快。这条一半修筑在山岭上，一半修筑在平原草地上的道路，从秦始皇三十五年（前212年）开始动工，至秦始皇三十七年（前210年）就完成了。总共只用两年半时间，是秦代劳动人民创造的又一奇迹。（见《史记·秦始皇本纪》《史记·蒙恬列传》）
这些“驰道”“直道”，再加上统一中国后修筑在西南边疆的“五尺道”，以及在今湖南、江西、广东、广西间修筑的“新道”，就构成了以咸阳为中心的四通八达的道路网。这样，就把各地紧密地联系在一起。同时，秦又规定道路和车轨的统一宽度，“车同轨”、“舆六尺”，便利了交通往来。我国今日长城线以南以西的地区，除青海、新疆外，都直接包括在这一庞大的交通网内。就是现在的青海地区，那时虽与秦都咸阳无直接干线可通，也有着不同程度的交通联系。在秦王朝修筑的主要道路经过之地，分布着战国以来发展起来的重要城市，如陶（定陶）、濮阳（卫）、猗氏（山西临猗南）、邯郸、乌氏（甘肃平凉西北）、栎阳、杨（山西洪洞东南）、平阳（山西临汾西）、温（河南孟州东）、轵（河南济源南）、蓟、新郑以及雒阳、鲁、临淄、睢阳、郢、陈、吴、寿春、番禺、宛城等。这对于促进当时各地经济、文化交流，起着积极作用，在军事和政治方面，也具有重要意义。
秦统一后采取的以上措施，对于消除封建割据、加强中央集权、巩固多民族国家的统一，发展封建的经济文化，都是有重要作用的，因此这些措施是进步的。
迁徙居民 秦始皇统一全国后，曾多次进行大规模的移民。秦王朝迁徙居民有两种不同情况：一种是迁徙豪富，其目的是打击豪族地主势力；一种是迁徙一般平民，其目的是实边。这两种性质的移民，对巩固秦王朝的统治，起了一定作用。
秦统一全国的当年，即始皇二十六年（前221年），就将全国各地的豪富之家十二万户迁到咸阳；始皇三十五年（前212年）又“徙三万家丽邑，五万家云阳”（《史记·秦始皇本纪》）。除这样大规模的迁徙豪富以外，秦还不断强迫个别的豪富、贵族之家进行远道迁徙，如灭赵后，将赵王迁徙于房陵（《淮南子·泰族训》），并将当地的豪富迁于临邛（四川邛崃）。破魏后，秦又将魏的豪富孔氏迁于南阳（《史记·货殖列传》），还把天下一些不轨之徒徙于南阳（《汉书·地理志》）。秦王朝将这些贵族、豪富迁徙到遥远的地方，其目的有两个。一是在政治上对他们进行打击，在经济上削弱其势力。这些豪富、贵族被迫离开原地，迁往陌生之处，人地两生，自然不易作乱。同时，由于远途迁徙，使这些豪富多少不得不抛弃一些财产，这就削弱了他们的经济力量。如赵的卓氏，原来“用铁冶富”，秦破赵后将卓氏迁往蜀地。卓氏离开旧居时“独夫妻推辇行诣迁处”（《史记·货殖列传》）。可见，大部分财产都没有带走。不过，秦王朝并未把削弱豪族地主经济财富当作首要目的，所以有的人在迁往新居地以后不久又重新富了起来。如孔氏迁至南阳后，继续经营冶铁业，“大鼓铸，规陂池，连车骑，游诸侯，因通商贾之利”，以致达到“家致富数千金”（《史记·货殖列传》）。秦迁徙豪富还有另一个目的，就是促进咸阳以及其他新迁居地区的经济发展。如上述孔氏就是一例。这些豪富在新迁居地区经营工商业，对促进当地经济发展和增加秦王朝剥削收入也是有利的。所以，尽管秦王朝实行打击豪族地主和“抑商”政策，但并不采取“竭泽而渔”的手段。这样，有不少豪族地主和商人在迁往新居地后仍能重新致富。
被秦王朝政府迁徙的另一部分居民，是广大的劳动人民，其中包括统一以后不断被派往边境长期戍守的戍卒，其总数不下数十万之多。秦始皇三十六年（前211年），秦始皇又将内地居民迁往“北河榆中三万家”（《史记·秦始皇本纪》）。榆中在今内蒙古鄂尔多斯黄河北岸之地，当时正处于与匈奴接境之位置，秦始皇将三万家迁到这里，其目的是开边拓土，这种“实边”性质的移民，对于巩固秦的统一，也有积极作用。
第四节 秦始皇的残暴统治
秦代封建专制主义制度的建立，是历史的进步。但是，正如恩格斯所指出的：“由于文明时代的基础是一个阶级对另一个阶级的剥削，所以它的全部发展都是在经常的矛盾中进行的。生产的每一进步，同时也就是被压迫阶级即大多数人的生活状况的一个退步。对一些人是好事的，对另一些人必然是坏事，一个阶级的任何新的解放，必然是对另一个阶级的新的压迫。”（《家庭、私有制和国家的起源》，《马克思恩格斯选集》第4卷第173页）秦王朝是一个对人民统治和压榨极为残酷的朝代，历来被称为“暴秦”并非都是没有根据的。
秦王朝统治之所以特别残暴，首先是由于专制主义制度决定的；其次，秦的历史传统以及秦始皇个人专横暴虐的性格也都是不可忽视的原因。秦代专制主义中央集权制度建立的历史，也是以秦始皇为代表的地主政权对人民残酷压榨的历史。这里仅将秦始皇亲自直接实行的残暴统治事例，择其典型，略述于后。
一 暴虐和愚蠢的“焚书坑儒”
从分封之议到焚烧诗书 始皇二十六年（前221年），当秦刚刚统一全国之后，在一次朝议上，丞相王绾等请求秦始皇将其诸子封于占领不久的燕、齐、楚故地为王，他认为在这些地区不置王则不利于巩固统治。其他大臣也纷纷赞同这种看法。但廷尉李斯表示反对，他说：周初曾大封子弟，但后来诸封国之间日渐疏远，以致互相攻击，势同仇敌，周天子也无法制止。今海内统一，普遍设置郡县，对皇帝的诸子以及功臣，只要让他们坐食赋税并重加赏赐，就足够了。这样“天下无异意，则安宁之术也。置诸侯不便”（《史记·秦始皇本纪》）。秦始皇支持李斯的看法，他说：过去长期以来战乱不休，就是因为分封诸侯王。现在刚刚安定下来，又要分封立国，这不是自寻战乱吗？还是廷尉说得对。秦始皇否定了分封的主张，坚持在全国推行郡县制。
八年以后，始皇三十四年（前213年）秦始皇在咸阳宫与众臣下宴会。这时有仆射周青臣对秦始皇歌功颂德，说什么“自上古不及陛下威德”（《史记·秦始皇本纪》），等等。秦始皇听后十分高兴。但博士齐人淳于越对周青臣的“面谀”则不以为然，他向秦始皇提出：殷、周时代王天下千余年，就是由于分封子弟和功臣，而今天秦朝却不实行分封，如果朝廷一旦有事，靠谁来相救呢？淳于越还说：“事不师古而能长久者，非所闻也。”（《史记·秦始皇本纪》）一个恭维，一个指责，这在秦始皇听来自然感觉不一样。不过，他当时还未动声色，令臣下各抒己见。这时已当了丞相的李斯有意扩大事态，他抓住淳于越主张“师古”的言论大作文章，首先说“三代之事，何足法也”，接着就将矛头对准诸生，说这些念书人“不师今而学古，以非当世，惑乱黔首”。最后，他又把这一切归罪为读书的缘故，因此建议秦始皇下令焚书。这一建议正中秦始皇下怀，于是下令焚书。开始了中国文化史上的一场浩劫。
根据李斯提出的办法：凡秦记以外的史书，非博士所藏的“诗、书、百家语”都要烧掉，只准留下医药、卜筮、种树之书。此后，若有再谈论诗书者“弃市”，“以古非今者族”，官吏若知而不检举者与之同罪，令下后三十日不烧者，黥为城旦。有愿习法令者，以吏为师。
这一次焚书的最初起因，本是由于分不分封的问题，而主张或反对分封者，都是为了秦始皇长久的统治打算，原无根本对立。但李斯借题发挥，最后竟造成焚书的结局。这件事，表面看来似乎是偶然的，实际却有其必然的原因，地主阶级一掌握政权，便十分注意加强思想统治，他们认为人民的头脑越简单越好，所以早在商鞅变法时就已有“燔诗书”（《韩非子·和氏》）之举，企图用这种方法消除不利于地主阶级统治的思想，这当然是十分愚蠢的。不过，在深受法家思想影响的秦始皇看来[64]，“燔诗书”乃是控制人民思想的有力手段。李斯也可能早就窥知秦始皇本有此意，所以一提出来就得到秦始皇的批准。
秦始皇下令焚书，当然不可能达到扼制人们思想的反动目的，更不可能挽救秦王朝的灭亡。正如唐代诗人章碣在《焚书坑》诗中所讽刺的那样：“竹帛烟销帝业虚，关河空锁祖龙居，坑灰未冷山东乱，刘项原来不读书。”随着焚书飘起的缕缕轻烟，出现的是把秦王朝烧毁的熊熊烈火，毁灭文化的独夫，终致玩火自焚。这次焚书使中国文化遭到的损失确实是巨大的，先秦许多重要文献古籍，从而被付之一炬。“书籍被烧残，其实还在其次，春秋末叶以来，蓬蓬勃勃的自由思索的那种精神，事实上因此而遭受了一次致命的打击”（郭沫若《吕不韦与秦王政的批判》，载《十批判书》），这是文化、思想史上的一场浩劫。
从求长生药到坑杀儒生 同一切剥削阶级代表人物一样，秦始皇是十分怕死的。统一中国后，他就异想天开地要寻求不老的办法。一些方士为投其所好，也就以各种办法骗他，秦始皇二十八年（前219年），秦始皇巡行至东方齐国故地，有齐人徐巿（fú福）等上书，说东海中有蓬莱、瀛洲、方丈三座仙山。秦始皇听到后大喜，根据徐巿的要求，派数千童男、童女随他入海求仙人，但徐巿一去数年不归。[65]秦始皇三十二年（前215年），秦始皇巡行至碣石（河北秦皇岛附近），又派燕人卢生去寻求仙人羡门、高誓；继而又令韩终、侯公、石生等去求仙人的不死之药。仙人和不死之药当然无处寻觅，不过卢生、韩终等皆为方士，一时尚使秦始皇深信不疑。卢生求仙、求药不得，先是向秦始皇献伪造的鬼神图书，后来又让秦始皇“微行以辟恶鬼”，行止隐密不为人知，这样“不死之药殆可得也”（《史记·秦始皇本纪》）。愚蠢的秦始皇果真照办，并自称“真人”。但不死之药仍不可得。秦代的严酷法律规定，所献之方无效验者，就要处以死刑。卢生与另一方士侯生相谋：始皇如此专断暴戾，“以刑杀为威”，不如早日脱逃，“于是乃亡去”。秦始皇听到这个消息以后大怒，他说：“吾前收天下书不中用者，尽去之；悉召文学方术士甚众，欲以兴太平；方士欲练以求奇药。今闻韩众去不报，徐巿等费以巨万计，终不得药，徒奸利相告日闻。卢生等吾尊赐之甚厚，今乃诽谤我，以重吾不德也。诸生在咸阳者，吾使人廉问，或为妖言以乱黔首。”（《史记·秦始皇本纪》）这时，方士卢生早已跑掉。就在“焚书”的下一年（前212年），秦始皇便叫御史把咸阳诸生捉来审问，诸生互相告密，秦始皇便亲自圈定四百六十余人，把他们活埋在咸阳。这就是历史上的“坑儒”事件。[66]
秦始皇为追求长生，开始一味相信方士胡诌，后来发现受骗，又大施淫威，肆意杀人。充分表现了他的愚蠢和残暴。
二 专断残忍，穷奢极欲
“少恩而虎狼心”早在全国统一以前，就有一个魏国人尉缭说：“秦王为人，蜂准，长目，挚鸟膺，豺声，少恩而虎狼心，居约易出人下，得志亦轻食人”。[67]“诚使秦王得志于天下，天下皆为虏矣。”（《史记·秦始皇本纪》）尉缭仅仅从秦始皇相貌、声音就下判断，似乎有点轻率。不过，他的确说得很对，秦始皇果然是“少恩而虎狼心”，在全国统一以后，这种剥削阶级卑劣的本性，得到恶性的发展，天下臣民都遭到他的无情蹂躏。
秦始皇不仅视人民为草芥，动辄杀人，“乱狱纠纷、俎烹车裂，黔首穷愁，饮泣永叹”（《太平御览》卷48），而且对他周围的大臣也不放心，他每天要亲自处理各种奏章文书，以竹、木简一石（一百二十斤）为标准，不尽此数不休息。在他手下只有那些专搞严刑酷法的狱吏才得到宠幸，其余的大臣不仅只能唯命是听，且随时有被杀的可能。如秦始皇听从卢生之言，不让别人知道自己行止，以便取得不死之药。所以就规定：“行所幸，有言其处者，罪死。”例如，有一次，秦始皇在梁山宫，从山上见到丞相李斯的车骑仪仗甚为隆重，表示不满意。后来，李斯忽然减损了车骑。秦始皇便认定有人泄漏了自己的话。最后下令将当时在场的人全部杀死。从此，再没有人敢泄漏秦始皇的行动和机密了。
豪华富丽的宫殿建筑 秦始皇穷奢极欲，随着统一战争的胜利愈来愈升级。在秦都咸阳和故都雍，本已有不少豪华宏丽的宫殿，但秦始皇并不满足，在与东方六国战争的过程中，他就在咸阳大兴土木，每灭一国就仿照该国的宫殿式样在咸阳“北阪”盖起同样的宫殿，以至“南临渭，自雍门以东至泾、渭，殿屋复道周阁相属”（《史记·秦始皇本纪》）。在消灭六国以后，秦更是大肆修建，如统一后的次年（前220年）“作信宫渭南”（《史记·秦始皇本纪》）。信宫又称咸阳宫，“因此陵营殿，端门四达，以制紫宫，象帝居，渭水灌都，以象天汉；横桥南渡，以法牵牛”（《三辅黄图》）。又如在秦始皇三十五年（前212年）“营朝宫于渭南上林苑中”。这个宫殿相当大，“可受十万人。车行酒，骑行炙，千人唱，万人和，销锋镝以为金人十二，立于宫门”（《三辅黄图》）。朝宫的前殿，就是有名的阿房宫。[68]据记载：阿房宫“东西五百步，南北五十丈，上可以坐万人，下可以建五丈旗。周驰为阁道，自殿下直抵南山。表南山之巅以为阙。为复道，自阿房渡渭，属之咸阳，以象天极，阁道绝汉抵营室也”（《史记·秦始皇本纪》）。后来的诗人曾以“蜀山兀，阿房出”（杜牧《阿房宫赋》）的著名诗句，来形容阿房宫的修建，其工程浩大的程度可见一斑。此外，现知秦始皇时营建的宫殿尚有兴乐宫（见《三辅旧事》《宫殿疏》）、梁山宫（见《汉书·地理志》）等等。秦王朝时宫殿之多不可胜数，《三辅旧事》记载：始皇“表中外殿观百四十五”（《史记·秦始皇本纪》《正义》引）。《史记·秦始皇本纪》记载，“关中计宫三百，关外四百余”，又“咸阳之旁二百里内，宫观二百七十”。这么多的离宫别馆“弥山跨谷，辇道相属”（《三辅黄图》），在咸阳附近的宫殿都以“复道甬道相连”（《史记·秦始皇本纪》）。
以上诸书记载，已经得到考古材料的证明，据勘探调查，在今咸阳市西起窑店镇毛王沟，柏家嘴，北起高干渠，南至咸铜铁路以北的东西十二里，南北四里的地段，发现有大量的带有纹饰的秦砖、秦瓦以及水管道等遗物。经研究断定，“西起窑店大队的聂家沟，东至刘家沟大队的山家沟，其间是秦咸阳宫殿建筑遗址分布最多、最密集、规模最大的地方”。在“毛王沟宫殿建筑遗址曾出土过云山纹瓦当，柏家嘴亦曾采集有关东特点的瓦当”（刘庆柱《秦都咸阳几个问题的初探》，载《文物》1976年第11期）。1974年至1975年秦都咸阳考古工作站又在牛羊村发现了一号宫殿，后来又在附近发现并发掘了第三号宫殿遗址。这些宫殿究属咸阳宫何殿，目前虽有争论（见王丕忠《秦咸阳宫位置推测及其它》，载《陕西省文博考古科研成果汇报会论文选集》），但从其遗址可以看出：这组宫殿规模宏大，分布对称，各殿之间有飞阁复道相连。主体宫室建于高台之上，环绕主体宫室分布着层叠的宫室群，建筑结构相当精美（见《秦咸阳宫第一号遗址复原问题的初步探讨》，载《文物》1976年第11期）。这两组宫殿群都发现了大型壁画，特别是三号宫殿的壁画，虽历两千多年，又曾遭火焚，但色彩仍比较鲜艳，造型生动，内容丰富，反映了这群宫殿建筑的豪华程度（见《秦都咸阳第三号宫殿建筑遗址发掘简报》，载《考古与文物》1980年第2期）。这些考古资料进一步说明，秦始皇所修建的宫殿规模之大，建筑之豪华，绝非后人虚构。《史记》等书的有关记载是有根据的。
荒淫腐朽的生活 秦始皇纵情享乐，过着荒淫奢侈的腐朽生活，在那些宫殿中，充满了供他享用的姬妾玩物，他将“所得诸侯美人钟鼓以充入之”（《史记·秦始皇本纪》）。同历代的荒淫君主一样，秦始皇贪恋酒色，以妇女为玩偶：“后宫列女万余人，气上冲于天。”（《史记·秦始皇本纪》）他还令嫔妃们“当暑戴芙蓉冠子，以碧罗为之，插五色通草苏朵子，披浅黄鑄罗衫，把云母小扇子，覣蹲风头履，以侍从”。他不过是把这些妇女当作观赏的玩物，所以连宫娥们也要根据秦始皇的爱好而打扮起来：“秦始皇好神仙，常令宫人梳仙髻，帖五色花子，画为云风虎飞升。”在夏天时，又令宫人“戴黄罗髻，蝉冠子，五花朵子，披浅黄银泥飞云帔，把五色罗小扇子，覣金泥飞头鞋。”（以上均见《中华古今注》）这些记载不仅反映了秦始皇腐朽的情趣，而且证明秦王朝宫内奢侈到何等地步。
在秦始皇的后宫中，还有“宫女侍者千余人”，“作戏倡优”，供秦始皇玩赏，这些宫女都“幼妙宠丽”，每日为秦始皇弹唱歌舞，有人曾写词描写其状：“泣喻而妖兮纳其声声，丽颜歌长㯓兮叹曰骑，美人旎旖纷嬆籱。”（《绎史》卷149引《琴苑要录》）秦始皇“纵酒后宫”，荒淫无度，他轮流在各宫中淫乐，各宫殿内的奢华皆不相上下，使得秦始皇能“各案署不移徙”（《史记·秦始皇本纪》），其荒淫的程度是不难想象的，难怪50岁就一命呜呼了。
秦始皇陵
惊人的陵墓建筑 秦始皇初即位就在骊山下为自己修坟墓。统一后又继续建造。据记载，始皇的陵墓“穿三泉，下铜而致椁，宫观百官奇器珍怪徙藏满之，令匠作机弩矢，有所穿近者辄射之。以水银为百川江河大海，机相灌输，上具天文，下具地理。以人鱼膏为烛，度不灭者久之”（《史记·秦始皇本纪》）。从目前考古发掘的初步成果，可证明此记载是可信的。不久前，有人利用地质测探仪器在始皇陵地面测试，初步断定地下可能埋藏有汞，如果以后考古发掘能加以证实，则表明《史记·秦始皇本纪》所记“以水银为百川江河大海”不虚。又以秦始皇陵考古著名的秦陵专家杭德洲同志研究，始皇陵的规模决不止于《水经注》所记“旁行周回三十余里”的范围。初步普查和钻探可知：始皇陵的建筑遗迹南北长15华里，东西长17华里，周长64华里。其外部封土高大，“上崇山坟，其高五十余丈，周回五里有余”（《汉书·楚元王传》）。折今日之度量，其坟高为120多米。1962年陕西省文管会对始皇陵调查，测出陵丘下部已成方形，东西长345米，南北长350米，周长1390米，在陵丘正西约277.7米处实测封土尚高约43米（《秦始皇陵调查简报》，载《文物》1962年第8期）。明人都穆《骊山记》记载，“始皇陵内城周五里，旧有四门”。据近年考古工作者调查结果表明，始皇陵内城城墙东西长580米，南北长1355米，周长约3870米，城墙宽约8米，是用每层6—8厘米左右厚的夯土筑起的。推断其高度应在8—10米以上。
考古工作者还在秦始皇陵封土北探出大型宫殿遗址，其中一处，南北长62米，东西宽57米，总面积为3524平方米。仅从遗留下的门道、地面就可看出，这座宫殿十分讲究。这只是陵墓的附属建筑，其正殿内有用青石板铺成的台阶，殿内地面是在原筑的夯土台上，又叠铺四层鹅卵石，中间以细砂灌缝，上铺一层2厘米厚的泥土，再上残存着略略雕过的线雕菱纹石铺地。地面就如此讲究，其他就不言而喻了。近年来，在秦始皇陵附近钻探、调查发现的许多遗物、遗迹都表明汉人所说的“自古至今，葬未有盛如始皇者也”（《汉书·楚元王传》）是毫不夸张的。
举世闻名的秦始皇陵兵马俑坑，就是始皇陵的附属建筑之一，从现已发掘的情况推测，在三个俑坑内将出土陶俑、陶马八千余件。这些陶俑、陶马的塑造形象生动、逼真，陶俑一般均在1.80米左右。据研究，制作时，先用泥作好初胎，再上一层细泥，然后在细泥上雕塑出俑的五官、衣纹等细部。陶俑细部的雕塑颇费匠心。以俑的发髻为例，发髻雕塑质感甚强，不仅蓬松，且走向清楚，形象逼真。陶俑身着的甲衣，也雕塑颇细，每片甲片上的甲钉和甲片之间接连的甲带等，类型分明，出土的陶俑面部雕塑，均各不相同，表现了劳动人民的高度技巧和付出的巨大劳动（见杭德洲《略谈修建始皇陵的徭役负担》，载《陕西省文博考古科研成果汇报会论文集》），也反映了劳动力的浪费。秦始皇不仅生前，而且为了死后也如此穷奢极欲，充分反映了他和他所代表的地主阶级贪婪和腐朽的本性。
秦始皇时代动工修建的许多规模浩大的工程，都需要大批的劳动力，如修骊山陵用“七十余万人”（《史记·秦始皇本纪》），这一工程前后历时三十余年，至农民起义爆发的公元前209年才被迫停止。此外，还有“北筑长城”用“四十余万”人，“南戍五岭”又用“五十余万”人（见《续汉书·郡国志》引《帝王世纪》）。这几项工程加在一起，就超过一百五六十万人。当然，其中许多人是刑徒。其实，秦王朝把全国都变成了一个大监狱，严刑酷罚使“赭衣塞路，囹圄成市”（《汉书·刑法志》）。所以刑徒和服徭役的普通劳动人民也没有实质的区别。[69]据估计，秦时可统计的人口大约有二千万，而每年所征发的徭役起码不下于三百万人。服役的人数竟占全国总人口的百分之十五以上。
在滥发徭役的同时，统治者必定对人民横征暴敛。所谓“头会箕赋，输于少府”（《淮南子·氾论训》），就是说将搜刮来的财富，都归于皇室享用。秦王朝对人民的压榨，早已超过赋税制度的规定，是可以肯定的。
第五节 秦始皇巡游全国
统一中国后，秦始皇主要活动内容之一，就是在全国各地巡行。在短短的12年里（前221年至前210年）秦始皇就兴师动众、长途跋涉地巡行达五次之多。这种巡行是秦始皇进行统治的重要手段，构成了秦代历史不可缺少的部分。
一 人民对秦暴政的反抗和秦始皇出巡
各地人民反对秦暴政的斗争 对于秦始皇的暴政，人民报之以不屈服的斗争。在秦统一全国前后的长时间内，各地人民反对地主统治的斗争从来没有停止过，随着秦始皇统治的残酷程度加深，人民反抗斗争也愈来愈激烈。
秦始皇三十一年（前216年），就在秦王朝的首都咸阳，秦始皇与四个武士一起“夜出逢盗兰池，见窘”（《史记·秦始皇本纪》）。“盗”竟得以迫近秦始皇左右，而且使这个独夫“见窘”，狼狈不堪，可见当时人民群众对秦王朝的反抗斗争达到多么激烈的程度！这一次遭遇，虽因“武士击杀盗”，而使秦始皇幸免于死，但对秦始皇的威胁是相当大的，他下令“关中大索二十日”，对人民实行报复性的镇压，用以防范人民的反抗。
但是，压迫愈深，反抗愈烈，人民群众反抗秦始皇及其所代表的地主阶级斗争的烈火是扑不灭的。秦始皇三十六年（前211年），有一颗陨石落到东郡，立即有“黔首”在这块石头上刻下“始皇帝死而地分”七个字，诅咒秦始皇，表达了对统治者的仇恨。秦始皇对此事，采取更加残酷的手段实行大规模屠杀，当他派人“逐问”而捉不到作案者之时，竟“尽取石旁居人诛之，因燔销其石”（《史记·秦始皇本纪》）。
人民对秦王朝的统治不满和反抗，以各种形式表达出来，由于赋税繁重，“百姓贺死而吊生”，所以在人民中流传着这样的民谣：“渭水不洗口赋起”（《七国考》引《大事记》），讽刺横征暴敛。秦代的民歌“生男慎勿举，生女哺用，不见长城下，尸骸相支柱”（《太平御览》卷571引），控诉修长城给人民带来的苦难。还有童谣直接咒骂秦始皇“阿房阿房，亡始皇”（《述异记》）。秦始皇三十六年（前211年），竟有人在华阴的平舒道（在今华阴市附近，北濒渭水，南限华山，为关中通向东方的重要道路），拦截秦始皇的使者，对他说：“今年祖龙死”（《史记·秦始皇本纪》），“祖龙”就是秦始皇，公然咒骂秦始皇今年就死，说明人民的愤怒已经到了忍无可忍的地步。
人民群众各种形式的斗争，对秦王朝统治者的威胁很大，尽管秦始皇本人狂妄骄横、目空一切，也不能不对这种“山雨欲来风满楼”的形势感到担心。在统一后的十余年间，他先后五次巡行，几乎是马不停蹄地“亲巡天下，周览远方”。尽管各次都有不同目的，但五次巡行都有一个共同目的：就是到各处耀武扬威，加强对各地的控制。据文献记载，秦始皇出行时随着他的有隆重的仪仗和庞大的车队：“大驾属车八十一乘，法驾半之。属车皆秔盖赤里，木（朱）轓，戈矛弩諹，尚书、御史所载。最后一车，悬豹尾，豹尾以前，比省中。”（《续汉书·舆服志》）这一套铺张排场的车驾仪仗，兼收东方各国统治者仪仗的特点：“秦灭九国（原文如此——笔者注），兼其车服，故大驾属车八十一乘也，尚书、御史乘之。”（《独断》）秦始皇以这样威风凛凛的气势巡行各地，其他的目的——如“游观”、封禅、巡视边防——有的还可以达到，唯有防范人民反抗的目的却达不到。而且就在秦始皇巡行的过程中，反抗秦朝政府的烈火愈烧愈旺，就连秦始皇本人，最后也在全国农民大起义爆发的前夕，死在巡行途中。
第一次巡行至陇西北地 秦始皇二十七年（前220年），统一中国的次年，秦始皇就开始远途巡游。这一次的方向是咸阳以西。当时从咸阳通向西方有两条大路：一条沿泾水河谷西行，一条沿渭水河谷而至洮河流域，再往西就是通向西域即后世所谓的“河西走廊”。秦始皇一行由咸阳出发，沿通向洮河河谷的大路，达到渭水发源地的陇西郡，又沿泾水至北地郡，直达泾水上游的鸡头山（甘肃平凉西），过回中（甘肃平凉北），然后返回咸阳。
秦始皇结束了在东方的战争后，次年就急急忙忙地到咸阳以西的地区“巡游”，其目的不仅是向当地臣民，而且也是向域外的各国炫耀武功。因为当时通过西域走向中亚的一条路，是中国与外国联系最密切的路线。早在公元前7世纪就有人往来于这条道上（见张星烺《中西交通史料汇编》第一册），自秦穆公“称霸”西戎以后，“秦”的名声就从这条路上传至遥远的域外。不久，“秦”就成为域外民族对中国的称呼。成书于公元前4、5世纪的古波斯弗尔瓦丁神赞美诗就称中国为“赛尼”。古代希伯来人的圣经《旧约·以赛亚书》中有这样的词句：“看哪，这些从远方来，这些从西方来，这些从希尼来。”上述文献提到的“赛尼”“希尼”就是“秦”的音译。有些《旧约》中译本就径将“希尼”译为“秦”。这一切表明：秦同遥远的西方域外诸国，从很早以前就互通声气，那些域外的诸国，正是把“秦”视为中国的。[70]秦始皇刚刚完成了统一大业，在边境上的战斗尚未结束的时候，就来到秦的西方，正是为了在西部边郡宣扬“国威”，再通过这里的迁徙不定的“戎”人，将秦朝的消息传向遥远的西方，通过这个方式，向全世界宣布：秦王朝在东方诞生了。
二 五年中的三次出巡
从公元前219年至前215年，秦始皇曾连续三次远道出巡，这三次出巡的方向都是刚刚取得不久的东方各地。连同前一次出巡一起计算，我们把这三次出巡分别称为第二、三、四次出巡。
第二次巡行往东南方向 秦始皇二十八年（前219年）秦始皇向东方和南方巡行。这一次随行的重要官员，有王离、王贲、隗状、王绾等列侯和丞相，还有当时尚为卿的李斯。车驾浩浩荡荡地由咸阳出发，沿渭水出函谷关（河南灵宝），经雒阳县（河南洛阳东北），至荥阳。由荥阳附近北行，穿过当时在此尚存的河道交通网，直达邹峄山（山东邹城南）。
秦始皇风尘仆仆地到这里来的目的，除“巡视”郡县、宣扬“皇威”外，主要是为“封禅”。在春秋战国时代，齐、鲁为一文化中心。当时的人们认为人间的帝王应到泰山去祭上帝，表示受命于“天”，在泰山上祭谓之“封”，在泰山下祭谓之“禅”，故称为“封禅”（顾颉刚《秦汉的方士与儒生》）。秦始皇远道而来，就为了封禅。他先至邹峄山立石颂秦德，然后登上泰山，行封禅礼。谁知这种礼仪当时已无人晓得如何办，气得秦始皇将随从的儒生和博士完全斥退，自己到泰山顶上行“封”礼，又到梁父山（山东新泰西）行“禅”礼。这礼仪无非是秦始皇根据秦国礼仪编出来的。封禅以后，秦始皇了结了一件大事，心中非常得意，就在梁父山刻石颂德，宣称“亲巡远方黎民，登兹泰山，周览东极，从臣思迹，本原事业，祗诵功德。治道运行，诸产得宜，皆有法式”（《史记·秦始皇本纪》）。反映了秦始皇自鸣得意的心情。尽管封禅是一件十分可笑的迷信活动，但在当时的儒生中，却视为最神圣的大事，那些未能参与封禅的儒生博士，为此还十分怨恨秦始皇。可见，这件事在当时是非同小可的。
由泰山下来，秦始皇经黄（山东龙口东南）、裍（山东烟台福山东南），穷成山（山东成山角），登之罘，又于之罘立石“颂秦德”，然后至琅邪。在琅邪，秦始皇留连达三月之久，又迁“黔首三万户琅邪台下，复十二岁”（《史记·秦始皇本纪》），并在琅邪台刻石颂“德”，然后继续前进。
自琅邪向西南，经当时的东海郡治郯县而达于彭城（江苏徐州）。据说象征着天子权力的周鼎就沉没于泗水，秦始皇就斋戒祷祠，令千人下泗水捞周鼎，结果毫无所得。又继续南下渡淮水，而至长江中游的衡山和南郡。由南郡到湘山祠（湖南岳阳西），这一段路是利用长江水道浮江而行。在湘山祠因遇大风，影响秦始皇一行渡江，于是秦始皇大怒，听说湘山有神乃尧之女、舜之妻，就令刑徒三千人“皆伐湘山树，赭其山”（《史记·秦始皇本纪》）。秦始皇与“神”搏斗的愚蠢行为，适足以表现其狂妄的心理。
对着秃山发够雷霆之后，秦始皇就率领他的一行人，取道汉水流域，经南阳郡至武关而回咸阳了。
秦始皇第二次巡行的目标是东方和南方，封禅是这次出行的主要目的。这一年也正是秦王朝派兵向南越进攻的时间。秦始皇远渡湘水与此也应不无关系。
第三次巡行至琅邪、上党 秦始皇二十九年（前218年）即第二次巡行的次年，秦始皇又向东巡游。他如此频繁地巡行东方，反映了当时秦王朝东部地区统治不稳定。原来，这里反对秦王朝的力量较大，六国贵族和人民群众对新建立的秦王朝多抱着敌对的态度。果然，这次秦始皇出行，刚走至阳武博浪沙（河南中牟北）就遭到张良与力士的狙击，差一点送了性命。
张良原是韩国的公子，其祖父、父亲曾为韩国五世君主之相。当公元前230年秦灭韩时，张良年少“未宦事韩”，他怀着对秦的仇恨，“弟死不葬”，倾其全家财产“求客刺秦王”。后来得到一力士，张良特为他打造一百二十斤的铁椎一个，埋伏于博浪沙中。当秦始皇车队经过此地时，早已隐藏在这里的力士就将铁椎向车击去，不料没打中秦始皇所乘之车，却“误中副车”，秦始皇得以幸免，遭此一击后，他就下令“大索天下”（《史记·留侯世家》）。但张良早已逃走到远方隐居起来了。
秦始皇“为盗所惊”后，仍沿上一次走过的路线，继续向东走，再次到之罘和琅邪。至琅邪后折向西北，沿漳水河谷抵浊漳水上的上党郡，然后返回咸阳。
第四次巡行至东北方向 秦始皇三十二年（前215年）秦始皇又开始了第四次远途巡行。这次巡行的目的地是碣石（河北秦皇岛附近）和北方边塞。从咸阳至碣石的路上，所经过的地方有许多是原魏、韩、赵、齐等国的交界和黄河流经之处。这里有不少阻塞交通的城郭和筑有“以邻为壑”（《孟子·告子》）造成水患的堤防。秦始皇在巡行中，就下令“堕坏城郭，决通堤防”（《史记·秦始皇本纪》）。这件事对社会生产和经济发展是有益的，秦始皇对此也颇为自豪，到碣石[71]，照例要刻石记功。在碣石刻石中，还专门提到“堕坏城郭，决通川防，夷去险阻”。显然，秦始皇是把劳动人民的功绩记在自己的账上了。
从碣石向西，秦始皇经右北平、渔阳、上谷、代、雁门、云中诸郡，巡视秦王朝北方边境。此行的目的乃是为伐匈奴作准备的。所以到上郡后，就直接返回咸阳。
此次巡行归来后，秦始皇立即派蒙恬率三十万军队向匈奴进攻。（见本书第一章）
三 第五次巡行和始皇之死
走向死亡的第五次出巡 在秦始皇统治的最后几年，有两件事像魔魇一样始终威胁着他，这就是死亡和人民的反抗。他虽知死亡不可避免，而加紧为自己修坟墓，但又妄想长生，故接二连三地派人找不死之药，甚至屡次被骗亦不悔悟。对于人民的反抗，更是毫无办法，尽管秦始皇采用十分残酷的手段实行血腥镇压，还频繁地到各地巡行，而各地反对秦王朝统治的斗争火焰愈烧愈旺，最后竟发展到拦截皇家使者、公开咒骂“今年祖龙死”的地步。这些现实不能不使秦始皇感到恐惧，他占卜、算卦“得游徙吉”（《史记·秦始皇本纪》）。因此，就在秦始皇三十七年（前210年），秦始皇出发进行了第五次巡游。
这一次随同秦始皇出巡的有已升至左丞相的李斯和少子胡亥，其余近侍如赵高等当照例一起前往。十月从咸阳出发，出武关，沿丹水、汉水流域至云梦（洞庭湖及武汉附近一带湖泊区），再沿长江东下，经丹阳（安徽当涂东），又利用水道和运河至钱唐（浙江杭州），临浙江，原来准备从这里渡水上会稽（浙江绍兴南），但因“水波恶”不宜渡舟，只得西行二十里，改由狭中（浙江富阳附近）渡水，上会稽山，祭大禹，并于会稽山上刻石留念。
在会稽刻石中，除一般“颂秦德”以外，还针对当地文化、风俗比较落后的情况，特别指出要“禁止淫泆”改变落后的风俗习惯，这是值得肯定的。
从会稽返回后，秦始皇等从江乘（江苏镇江北）渡江，至琅邪。秦始皇数次至琅邪，大约是因为这里是东海之滨，而传说中的仙人，就在东海的蓬莱山上。这一次秦始皇来至琅邪，为他求神药数年不得的方士徐巿等，又跑来骗他说，蓬莱山上神药是有的，只因海中有大鱼阻挡通路，请派人先把这些大鱼除掉。秦始皇求药心切，竟愚蠢地对这些荒诞不经之言深信不疑，立即派人入海射鱼。自己也拿起连弩等候大鱼“出射之”。结果，从琅邪北至荣成山[72]，也没见到大鱼，又至之罘，才射杀一条巨鱼。然后登陆，那个方士徐巿早已不知去向[73]，秦始皇只得取道临淄西归。
本来就体弱多病的秦始皇，平时就纵欲过度，又加之旅途劳累，当车驾行至平原津（山东平原南）时，就得了重病。此人一贯怕死，更忌讳说“死”，故群臣“莫敢言死事”。但事实无情，秦始皇的病愈拖愈重，他自己也感到死亡就在眼前。于是，令中车府令赵高赐公子扶苏书信，令其速来咸阳安排后事。然而，这封书信尚未送走，当七月丙寅这天，行至沙丘平台（河北巨鹿东南）时，秦始皇就死了。这个幻想长生不老的一代暴君，只活了50岁，就结束了他的一生。
秦始皇死后，丞相李斯恐贸然宣布会引起大乱，于是先秘不发丧，将尸体放在辒辌车中，每日照常令人送水送饭，以掩人耳目。只有赵高、胡亥及五六个宦者知道底细。车驾兼程向咸阳赶路。这时赵高趁机进行阴谋活动。原来赵高曾当过胡亥的老师，给他教“书及狱律令法事”（《史记·秦始皇本纪》），颇得胡亥宠幸。公子扶苏则信任蒙恬，而蒙恬之弟蒙毅也曾受到秦始皇的信任，有一次赵高犯法，蒙毅曾判处其死刑，因秦始皇说情才把他赦免，得以不死。有这样的关系，赵高乃与“丞相李斯、公子胡亥阴谋，立胡亥为太子”（《史记·蒙恬列传》）。开始时，胡亥和李斯都不敢，但在赵高的怂恿下，终于参与了赵高的阴谋。他们将秦始皇诏书召扶苏来咸阳会葬并继承帝位的内容，改成斥责扶苏“无尺寸之功”、“不孝”，并令其自杀，还责备蒙恬“为人臣不忠”（《史记·李斯列传》），同时“赐死”。书信伪造完毕后，盖上秦始皇的玉玺，令胡亥的亲信送往扶苏、蒙恬率军的驻地——上郡。
当扶苏在上郡驻地见到来书后，立即要奉“诏令”自杀，蒙恬劝他调查一下原委再说，但扶苏不听，毫不怀疑，说“父而赐子死，尚安复请？”便乖乖地自杀了。蒙恬不肯自杀，被使者逮走，囚禁起来。
这时，载着秦始皇尸体的车驾已从井陉绕道九原向咸阳进发了。他们故意从北边转一大圈，为的是掩人耳目，也为等扶苏的消息。时值盛夏，载尸的辒辌车已散发出臭气，赵高就令载“一石鲍鱼，以乱其臭”（《史记·秦始皇本纪》）。为了篡位，胡亥、赵高等可谓用尽心机矣！
由九原沿直道抵咸阳时，扶苏自杀的消息已经传回。于是，赵高、李斯等代表朝廷公开发丧，太子胡亥继位，是为秦二世皇帝。
秦始皇在阶级矛盾急剧激化的形势下，惊恐地离开人世，胡亥依靠赵高进行宫廷政变当上秦王朝的第二代皇帝。但是他哪里会想到，这个“神圣”的皇帝宝座，正处在即将爆发的火山口上。
对秦始皇的评价 对于中国历史上第一个封建皇帝究竟如何评价？自秦亡后直到今天，仍是一个众说纷纭的问题。要全面地评价秦始皇，必须把他置于当时的历史条件下，去分析他的功过是非，去研究他的贡献和罪恶，这样才可望得出较为合乎历史实际的结论。
根据这样的观察，应当说，秦始皇是对中国历史发展有巨大贡献的杰出的历史人物，同时也是一个残酷的暴君。他的功绩是主要方面，但不能因此掩盖其罪恶，他的罪恶是深重的，但也不应因此抹煞其巨大的历史功绩。
秦始皇的最重要历史功绩，在于完成了统一事业，建立了历史上第一个封建中央集权的国家。
秦统一中国，是历史发展的必然趋势，主要是人民群众生产斗争和阶级斗争推动的结果。但是，秦始皇作为新兴地主阶级的代表，在统一中国过程中具有宏大气魄。他的功利主义价值观是推动统一事业的主观原因。[74]就是在统一六国以后，秦始皇的历史作用也是应当肯定的。秦王朝的建立，是历史的进步，它所创建的许多制度，在当时来说都是适应历史进步的大胆的改革。秦王朝的许多制度和措施，不仅对后来的两千年封建社会有深刻影响，而且及于今天，如文字的统一就是一例。秦代开始，奠定了我国统一的多民族的封建国家的基础。这当然不是秦始皇个人的功劳，但作为当时的最高统治者，秦始皇的贡献也是应当被承认的。在中国历史上，秦始皇是开创一个时代的代表人物。
但秦始皇还是一个稀世的暴君。他的残暴不能仅仅用“地主阶级本性”这一般原因去解释，也不能用秦国的历史传统为之开脱。秦始皇完成了秦国先代国君统一中国的计划，同时也把秦国“酷烈”的残酷统治手段发展到登峰造极的地步。他个人性格残忍、好大喜功、刚愎自用、独断专行以及恣意享乐，乃是加重人民苦难的重要原因。正因为如此，也是由于他把当时的社会经济推到崩溃的地步，使秦王朝又成为历史上一个极其黑暗的时代。
秦始皇就是这样一个历史人物：他既是一个有巨大贡献的政治家，也是一个暴君。
本章小结
秦王朝建立后，就在原来秦国旧制的基础上，根据加强和巩固封建中央集权的需要，建立了一整套国家机器：郡县制、封建官僚制、赋税徭役制、军制和法律制度。这些制度最主要的作用，在于维护地主阶级对人民的统治，保障封建主义中央集权的实现。因此，伴随这些制度而来的是对人民更加惨重的剥削和压榨。然而，秦王朝建立的专制主义中央集权的各项制度，对维护和巩固国家统一，更有其积极作用。上述诸项制度实施于全国各地，使全国出现空前的统一局面，而统一文字、统一度量衡、修驰道等措施，又有力地巩固了全国的统一。秦王朝所建立的各项制度和巩固统一的措施，不仅在当时是适应封建制发展需要的，就是对此后的两千余年封建社会也是有深远影响的。不过，由于秦王朝统治者的残酷暴虐，进一步加重了在专制主义统治下的劳动人民的苦难，所以秦王朝所建立的专制主义各项制度，尽管以后延续了两千余年，但在当时却没有维持多久，就被秦末农民起义所打断。